完善紧急状态立法保障公民的宪法和法律权利

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1、1完善紧急状态立法保障公民的宪法和法 律权利紧急状态是危及一个国家正常的宪法和法律秩序、对人民的生命和财产安全构成严重 威胁的正在发生的或者是迫在眉睫的危险事态。如何在紧急状态时期始终坚持依法办事的原则，是衡量一个社会法治化水平的标志。为此，世界上绝大多数国家都注重通过宪法和法律来确立国家的基本紧急状态制度，以保障宪法所规定的公民基本权利，通过赋予国家机关必要的紧急权力，来建立有效的应急反应机制，迅速恢复宪法和法律秩序，最大限度地保证人民的生命和财产安全。另外，还有一些国家依据宪法关于紧急状态的规定，制定专门的紧急状态法来规范在紧急状态时期的各种社会关系，维护国家宪法和法律秩序的统一。目前我国

2、尚未制定统一的“中华人民共和国紧急状态法”，但是，刚刚闭幕的第十届全国人民代表大会第二次会议通过的宪法修正案将紧急状态第一次写进了宪法。紧急状态入宪具有非常重要的意义。一方面，它通过宪法的形式确立了国家机关行使紧急权力的法律依据；另一方面又为全国人大依据宪法的规定制定统一的“中华人民共和国紧急状态法”提供了宪法上的依据。 “中华人民共和国紧急状态法”已经列入了 2004 年度全国人大立法议程。眼下，社会各界正在积极地依据宪法关于紧急状态的规定，认真研究和探讨适合我国具体国情的紧急状态法律制度。为了使即将制定的“中华人民共和国紧急状态法”能够较好地反映依法治国和依法行政的要求，有必要对与紧急状态

3、立法相关的国内外紧急状态立法的状况等重要问题进行比较细致和深入地研究分析，增强紧急状态立法的科学性，并为紧急状态立法提供必要的参考资料。2一、国外紧急状态立法的内容及特征（一）国外紧急状态立法的状况：国外有关紧急状态法律制度，其突出的特点就是紧急状态机制首先通过一系列相互配 套的法律、法规加以规定，其中，在宪法中明确规定紧急状态制度，尤其是规定政府行 使应急管理权力的法律依据，得到了大多数国家的立法重视。具体说包括以下几个方面 ：一是通过宪法确立紧急状态制度。许多国家在宪法中设立了专章来规定紧急状态制度 ，而绝大多数国家宪法中都对紧急状态制度作了专条规定。在宪法中对紧急状态制度作 专章规定的有

4、 1979 年孟加拉人民共和国宪法第 9 章（甲）“紧急状态条款”，1949 年 印度宪法第 18 篇“紧急状态”，1949 年德意志联邦共和国基本法第 10 章（甲）“ 防御状态”，1973 年巴基斯坦伊斯兰共和国宪法第 10 编“紧急状态条款”等等。也 有在宪法中对紧急状态作专条规定的，如 1962年尼伯尔王国宪法第 81 条“紧急权力 ”，1982 年土耳其共和国宪法第 119条至第 122 条规定了“紧急状态下的管理程序” 。二是制定专门的紧急状态法，系统规定紧急状态制度。一些国家依据宪法的规定，通 过了由议会制定的紧急状态法。如 1990 年 4 月 3 日通过的苏维埃社会主义共和国

5、联盟关 于紧急状态法律制度的法律，1955 年 4 月 3 日通过的法国法兰西共和国紧急状态法 等等。三是制定与紧急状态相关的专门法律。如在日本，虽然没有专门的紧急状态法，3但是 ，却分别制定了对付各种紧急状态的一般性法律，如警察法、 自卫队法、灾 害对策基本法等。在英国，也制定了一系列有关紧急状态的专门法律，如1920 年的 紧急状态权力法、1964 年的国内防御法等等。四是具体实施宪法和法律有关紧急状态制度的政府法令或者实施条例等等。如 1990 年 8 月 2 日美国老布什总统发布 12722 号行政命令，宣布全国紧急状态令，以对付伊拉克政府 采取的行动和政策对美国的国家安全和外交政策构

6、成的不同寻常的威胁。根据 1990 年 8 月 2 日的 12722 号行政命令和 1990 年 8 月 9日的 12724 号行政命令，总统已对伊拉克实施贸 易制裁并冻结伊拉克政府的资产。鉴于伊拉克政府仍继续从事敌视美国在中东利益的活 动，1990 年 8 月 2 日宣布的全国紧急状态令及 1990 年 8 月 2 日和 8 月 9 日采取的对付这一紧急 状态的措施必须在 2001 年 8 月 2 日以后继续有效。因此，根据全国紧急状态法202 节（ d）项（见美国法典 50U.S.C1622（d），2001 年 7 月 31 日，小布什总统继续实施针对伊拉克 的全国紧急状态令。五是制定有关

7、紧急状态的地方性法规。如在 20 世纪 70 年代和 80 年代，美国经历了许多 重大的地方政府违约事件，其中包括 1975 年纽约市债券违约、1978年的克利夫兰违约， 以及 1983 年的华盛顿电力公司违约等。美国政府间关系顾问委员会（ACIR）对地方财政危 机问题进行了一系列的研究，并建议各州加强对地方财政的监控，以防止地方财政危机 。俄亥俄州采纳了委员会的意见并建立了名为“地方财政监控计划”的体系。1979 年通 过、1985 年修正的俄亥俄州“地方财政紧急状态法”详尽规定了这个监控体系的操作程 序。这个监控体系类似于全国天气服务中心发布的监控报告，是一种预警系统，可以防 止地方政府包

8、4括郡、市、学区和州立大学等进一步陷入财政困境。（二）国外紧急状态的主要模式：紧急状态是相对于日常状态而言的，因此，在公共紧急状态时期，政府依据宪法和法 律行使应急管理权力，必然会涉及到紧急权力与宪法和法律所规定的其他权力之间的关 系，也涉及到宪法条文在公共紧急状态时期的生效问题。从世界各国宪法的规定来看， 各国有关紧急状态权力的效力并不一样。究其与宪法的关系来看，主要有 3 种模式：一是对宪法规范的全部否定。如阿尔及利亚宪法第 123 条规定：在战争状态期间， 宪法暂停生效，国家元首行使一切权力。二是对宪法条文的基本否定。作如此规定的国家在宪法中既规定了紧急状态权，而且 还明示除紧急状态权力

9、条款在公共紧急状态时期继续生效之外，其余宪法条文全部失效 。如尼伯尔王国宪法第 81 条规定：如国王认为，整个尼伯尔或其他任何部分的安全 受到战争、外来侵略或内部动乱的威胁，从而出现了严重的紧急形势，国王可以发表文 告：中止执行除本条以外的本宪法一切条款或任一条文或某些条款中的某些规定；赋予 全国评议会、其他政府机构或当局的，或由它们行使的一切权力或任何一部分权力，均 归国王本人掌握。三是对宪法条文的部分否定。如马来西亚联邦宪法第 150 条规定：除了不能使议会 权力扩大到否定涉及伊斯兰教法律和马来人习俗的任何事项，或涉及沙巴州或沙捞越州 地方性法规或习俗的任何事项或关于宗教、公民资格及语言的

10、规定等事项，在紧急状态 的宣布生效期间，议会如认为出于紧急状态的需要，得5就任何事项制定法律而不受本宪 法任何规定的限制。（三）国外紧急状态法律制度的主要内容：政府何时可以启动应急管理机制，怎样启动应急管理机制，在应急管理时期行使什么 样的紧急权力，如何中止应急管理机制等都涉及到法治行政原则能否在紧急状态工作得 到全面地贯彻和落实，所以，世界各国的宪法和法律中，对紧急状态法律制度的内容都 作了比较系统地规定。一般来说，主要包括以下几种制度：一是紧急状态的确认制度。紧急状态的确认是紧急状态的前提。不经过法定的程序确 认紧急状态，政府不能随意行使宪法和法律赋予的紧急权力，否则，就会破坏法治行政 的

11、基本原则。因此，世界各国宪法和法律都规定了详细的紧急状态确认制度。紧急状态 的确认制度包括对紧急状态的法律认定、宣布紧急状态、紧急状态的期限、紧急状态的 延长、紧急状态的终止等等。这些制度是相互联系在一起的，共同构成了紧急状态机制 的事实和法律条件。二是紧急权制度。紧急权制度是紧急状态的核心。在现代法治社会中，政府正是依靠宪法和法律所赋予的紧急权，来从事应急管理，可以说紧急权是政府从事应急管理的合法性所在。紧急权的种类很多，对于政府来说，最重要的是采取应急措施的权力，如戒严权、军事管制权、特别管制权、宵禁权和动员权等等。此外，在紧急状态时期，不同国家机关之间的权力关系也是紧急状态机制的重要内容

12、。一般来说，在紧急状态时期，在平常时期所确立的国家权力关系会发生适当的变更。这种权力变更倾向于 3 种方式：即地方国家机关的权力向中央国家机关转移；中央国家机关的权力向议会或国家元首转移；普通国家机关的权力向军事机关转移。6如巴基斯坦宪法第 232 条规定：在宣布紧急状态公告生效期间，由联邦政府直接行使省政府全部或一部分职权。1981 年韩国戒严法也规定：从宣布“非常戒严”时起，戒严司令官掌管戒严区内的一切行政和司法事务。三是紧急状态下的人权最低标准。政府在应急管理时期，由于行使紧急权力很容易限 制公民的权利，所以，为了防止政府滥用应急权力，许多国家宪法和法律中都规定了即 便是在紧急状态时期，

13、某些公民的权利也不得因为采取应急措施而受到限制，更不得予 以剥夺，通过确立紧急状态时期的人权最低标准来监督政府行使应急管理权力的合法性 。如委内瑞拉宪法第 241 条规定：遇到紧急事件、可以扰乱共和国和平的混乱、或 者影响经济或社会生活的严重情况的时候，共和国总统可以限制或停止宪法的保证或某 些保证，但是公布在第 58 条和第 60 条（3）和（7）项下的那些保证例外。 四是抵抗权制度。抵抗权制度起源于对政府滥用权力的限制。这种限制是通过权利的 限制，而不是宪法和法律的限制，也就是说，当政府存在着违反宪法和法律规定行使紧 急权力的情形时，依靠任何宪法和法律手段都无法纠正和控制政府非法行使紧急权

14、时， 公民可以对政府行使应急权力行为行使抵抗权，作为对紧急状态合法性的保障措施。第 二次世界大战之前，紧急抵抗的法律化程度并不高。二战后，由于联邦德国的赫森宪 法、 布雷门宪法和柏林宪法以及1949 年民主德国宪法，将抵抗权纳入宪 法条款，抵抗权开始成为宪法权利的一部分。关于抵抗权，一些国家的宪法和法律中都 有规定，成为紧急状态制度的重要组成部分。如 1953 年 6 月 5 日丹麦王国宪法第 42 条 规定：在紧急情况下，紧急法案在议会通过后立即呈送国王批准，但上述规则仍需由公 民复决定夺。1949 年德意志联邦共和国基本法第 20条规定：所有德国人都有权在不 可能采取其他办法的情况下，对企

15、图废除宪法秩7序的任何人或人们进行反抗。总之，从世界各国的紧急状态法律制度的整体结构来看，所有的制度都是围绕着法治 行政原则来设计的。其核心精神是为了保证政府能够依据宪法和法律的规定来行使应急 管理权力，最大限度地避免由于行使应急权力而对公民权利和宪法秩序造成不必要的损 害和破坏。（四）国际法对紧急状态的法律要求：关于紧急状态，在有关的国际人权公约中也有所规定。这些规定主要是从保护基本人 权的角度出发的。如 1966 年 12 月 16 日联合国大会通过的公民权利和政治权利国际公约第 4 条规定：（1）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的

16、义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾。且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会的理由的歧视。 （2）不得根据本规定而克减第 6 条、第 7 条、第 8 条（第 1 款和第 2 款）、第 11条、第 15 条、第 16 条和第 18 条。 （3）任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。很显然，上述规定，通过规定“不得克减的权利”来限制缔约国政府行使应急管理权力的行为。这些不得克减的权利包括生命权，免于酷刑的权利，不得为奴，思想、良心和宗教的自由等等。1976 年，国际法协会组织小组委员会专门研究在紧急状态下如何处理维护国家生存和 保护公民权利的关系。经过 6 年研究，起草了国际法协会紧急状态下8人权准则巴黎最 低标准。经该协会人权执行委员会两年的研究和修改后，国际法协会于 1984 年通过并 公布了这一文件。