1美国土地休耕保护计划及借鉴摘要:美国土地休耕保护计划工程由美国政府投资,美国农业部负责实施,农民自愿参与,以期获得长期生态环境效益CRP 工程实施 20 多年来,美国的水土流失明显减少,土壤质量显著提高,环境质量大为改善在美国土地休耕保护计划的执行过程中,其生态补偿的实施因其独特的理念和方式也取得了较大的成功,值得我国借鉴 关键词:美国土地休耕保护计划;生态补偿制度;启示 Abstract: Plan to protect the land fallow was invested by U.S. government and was implemented by U.S. Department of Agriculture. The farmers volunteered for this project to get long-term eco-environmental benefits. Soil erosion has significantly reduced and soil quality and environmental quality have significantly improved in the United States since the implementation of the CRP project. Implementation of ecological compensation system got great success because of its unique ideas and methods in the process of implementing plan to protect the land fallow. It can serve as a reference for China. Key words:plan to protect the land fallow in U.S.; ecological compensation system; inspiration 一、美国土地休耕保护计划的内容与运作过程 美国土地休耕保护计划(conservation reserve program,CRP)是根据美国 1985 年通过的食品安全法案(Food Security Act of 1985)设立,1986 年起开始实施的一项全国性的农业环保项目。
CR 本着农民(包括农场主等土地所有者)自愿参与的原则,由政府补贴,农民实施 10-15 年的休耕还林、还草等长期性植被恢复保护[1]“计划”的主要目标是针对那些土壤极易侵蚀的和其他环境敏感的作物用地进行补贴,扶持农作物生产者实施退耕还林、还草等长期性植被保护措施,最终达到改善水质、控制土壤侵蚀、改善野生动植物栖息地环境的目的 2CRP 由农业部农场服务局( Farm Service Agency,FSA)负责实施,全国范围的农民自愿参与根据这项计划,农民可以自愿提出申请与政府签订长期合同,将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地申请批准程序是:根据有关地区的农场服务局的通告,农民提出申请,申请书中农民根据自己的接收意愿提出对休耕保护土地的要价,当地农场服务局在收到申请的 7-90 天内给予答复各地农场局要告知农民当地每单位土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究,借助环境效益指数( Environment Benefits Index,EBI)和其他规定综合分析,研究其可行性和租金要价,对农民的退耕申请进行分析和筛选CRP 对申请者有严格的条件要求,只有满足计划所规定的各种条件的农场主才能够得到补贴。
列入 CRP 的土地一是要休耕,退出粮食种植,二是要采取绿化措施,种植多年生的草类、灌木或林木农场服务局每年向 CRP 参与者提供补贴,CRP 提供的补贴主要由以下两部分构成:一是土地租金补贴,对于农民自愿退耕并纳入 CRP 的土地,农场服务局将根据这些土地所在地的土地相对生产率和当地的旱地租金价格,评估、确定一个年度土地租金补贴价格,农民获准加入 CRP 后,即可享受补贴二是分担植被保护措施的实施成本,根据农民实施种草、植树等植被保护措施的成本,CRP 向农民提供不超过成本 50%的现金补贴另外还有可能提供 9.9 美元/hm2 年(4 美元/英亩年)的补助作为一些特别维持责任的鼓励金;对于一些持续签约的项目,每年还提供不超过年租金20%的其他的经济资助作为激励除负责实施该计划的农场服务局外,美国农业部自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)和美国农业部合作研究、教育与推广局,以及各州林业机构、地方水土保持机构和相关的私有机构等,也为 CRP 计划提供技术支持根据环境的需要在任何时点上均可进行 CRP 合同3的续签[2] CRP 的实施减少了水土流失,改善了生态环境,并且使农民收入多元化,繁荣了当地的经济,达到了预期目标。
二、美国 CRP 中生态补偿机制的成功经验分析 1.美国 CRP 对公民自然资源产权的尊重与保护在美国,公民对自己的个人产权,尤其是在土地和自然资源产权方面享有清晰而深刻的界定与划分任何对公民个人产权的限制都是对公民宪法权利的亵渎与违背在这样的一个前提下,作为美国的生态补偿工程,必然要对公民的资源产权予以尊重和保护在生态保护行政征用过程中,充分考虑公民的利益与想法,把补偿额度与方式确立在公民权益保障的基础之上,将对公民产权的限制所带来的损失降到最低通过清晰的产权制度,激励了自然生态资源价值的良性运转,使公民更加积极的投入到生态保护工程中 2.美国 CRP 的补偿标准多样化美国 CRP 工程的补偿主要包括土地租金补贴和植被保护的实施成本两部分因为各地不同类型耕地的生产条件和土地特征各不相同,农业部根据当地土地的相对生产率和租金价格确定每一类耕地的单位年最高补偿金额这样,实际的退耕耕地的租金补偿标准是多样性的,比如,2001 年全美国 CRP 工程的土地租金补偿标准平均为每英亩 44 美元,最高为每英亩 103 美元,最低为每英亩 27 美元此外,CRP 还向农民提供工程的成本补偿,用于种草、植树和植被管护,补偿额度不超过农民总成本的 50%,因为退耕后恢复植被的措施各不相同,因此成本补偿也不尽一样。
[3] 3.美国 CRP 的补偿期限较长,而且可以适当延长补偿期限农民获准加入 CRP工程后,按规定可以与农业部签订 10-15 年休耕合同,并按批准的面积和双方同意4的补偿标准享受土地租金补贴,以及成本补贴从 1996 年起,陆续有 CRP 合同到期,合同到期的农民可以自动延期一年享受补偿(可以申请提前结束 CRP 合同),一年后,还可以申请继续参与 CRP 工程2001 年底的数据表明,当时有 55%的项目土地是续签合同的土地到 2002 年为止,实施 CRP 的农地面积有 1 360 万 hm2 (3 400 万英亩)对那些 CRP 合同期满的土地,有研究表明 49%的土地会一年内重新转成农地,但各地区的比例不尽相同[4] 4.美国 CRP 的补偿机制是动态的美国 CRP 的补偿机制一直在进行调整和完善,以符合不断变化的社会经济状况和不断增加的环保需求在 CRP 实施初期,只要农民所申请补偿标准低于或等于农业部确定的最高标准,即被批准但政府很快发现,一些环境敏感地带的耕地并没有纳入 CRP 工程,原因是那些地方的耕地产量高,农民期望的补偿标准高于农业部的最高标准为此,农业部在 1990 年开始采用环境效益指数,确定新的补偿标准,把那些产量高但环境脆弱区域的耕地也纳入了 CRP 工程。
1996 年后,又对环境效益指数进行了调整,把野生动物的栖息地保护也纳入 CRP 工程农业部还对实施防护林建设、湿地保护和抗盐碱植被带保持等措施的农民放宽了申请加入 CRP 工程的条件,他们可以在任何时候加入 CRP工程,并获得最高的土地租金补偿和优惠的成本补偿 5.美国 CRP 充分利用了市场机制美国 CRP 工程的成功主要取决于把政策推进和市场机制相结合农业部根据不同耕地的具体情况及机会成本,在各地制定最高补偿标准,农民则根据耕地的条件和市场情况,提出愿意接受的最低补偿标准农业部在申请加入 CRP 工程的众多项目中,选择那些成本效益最大化的项目CRP 项目的申请审批程序类似于市场竞标机制,这种竞标机制隐含了自愿和竞争的原则可见,虽然美国 CRP 工程的目的是提高土地生产力和改善生态环境,但工5程实施过程一直注重政府和市场的有效结合,遵循成本收益最优原则 三、美国 CRP 的成功经验及其借鉴 1.在生态补偿过程中确立清晰的产权关系,保障公民的基本权利确定并尊重生态效益的产权是一个国家生态补偿制度实施的前提条件,也是明确生态效益补偿法律关系主体责、权、利的关键性因素美国的土地和自然资源的产权是很清晰的,在 CRP 的运作过程中,如果需要对私人产权进行限制,国家必须与产权所有人达成合意并进行相应的补偿。
而中国则有些不同,《中华人民共和国宪法》第 9 条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有,即全民所有 ”这意味着我国的生态环境是整个社会的财富,而不是属于个人或者某个团体,这就在实践中因种种说不清楚的关系使生态环境的权利和义务失去了相应的主体[5]因此,要完善生态补偿机制,就必须明确自然产权关系;只有用法律的形式确认生态补偿区域居民的经营权、收益权,才能更好的调动区域内居民进行生态环境管护的积极性 从美国的 CRP 计划中我们可以看到,政府在采取措施保护生态环境的同时更加注重对生态补偿对象的权利保障从 10-15 年的补偿期限到科学动态的补偿机制,从人性化的协商模式到补偿方式的多样化,我们可以看到美国的 CRP 通过生态补偿的手段,很好的解决了公民的环境权、生存权与发展权之间的矛盾但是在中国的生态补偿过程中经常出现这三种权利“撞车”的尴尬局面由于没有清晰的产权界定与善后政策,我国的生态补偿很难走上协调国家所有权与个体所有权、经济权益与环境权益、个体权益和社会权益之间的道路也只有根据中国各地的现实情况,尊重公民的个人权利,设计人性的生态补偿制度,才能及时、合理、合法的解6决环境权、生存权和发展权的关系。
2.根据补偿区域的实际情况,对不同区域实行差别补偿标准美国 CRP 计划实施过程中,农民会在考虑土地的机会成本及相应的计划实施成本收益的基础上,提出自己能够接受的最低价格加之每个州都有对资金的分配权,具有一定的灵活性,这样能保证把资金用到那些最需要保护的项目上由此看来,美国的补贴标准可以具体到每家每户都有不同的标准我国的生态补偿虽然也有一定的差别补偿,比如退耕还林中分为长江流域和黄河流域,但这种划分是非常粗线条的、大而化之的,不符合各地实际情况所以,中国应该充分考虑各地的不同情况,适当细化经济补偿标准,实行分区调控的政策,以使其能够更符合当地的情况,从而保证资金使用的环境效益水平[6] 中国的生态补偿制度可以借鉴美国 CRP 工程的经验,由中央政府相关部门制定不同区域各种类型退耕地的最高补偿标准,然后由各县(市)根据当地应补偿情况的基本特征和机会成本制定不同的补偿标准,农户自主确定是否参与补偿工程要充分考虑区域自然条件、区域价格和成本的高低等重要因素,区别对待补偿标准的确定也应该把政府制定最高标准和农户自愿申报相结合 3.充分考虑公民的意愿和利益,发挥政府与市场的双协调作用美国的 CRP 补偿都是公民自己提出申请,通过市场机制进行运作,更充分的考虑了公民的利益与机会成本并充分体现了公民的自主性,补贴也会根据社会的发展而不断变化。
我国的生态补偿是由政府主导自上而下进行的,虽然我国政府已经出台了相关政策,比如说。