广东公共财政制度变迁及其效应：政府建设与职能转型

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1、1广东公共财政制度变迁及其效应：政府 建设与职能转型广东公共财政改革的历程：三个阶段初始阶段（1995 年1998 年）：改革目标：通过政企分开、收支两条线等举措，主要解决政府与市场的关系。改革主要内容和措施：使党政军公检法司与经商办企业脱钩，解决政府部门利用手中权力资源牟利的问题，取消政府部门直接配置资源的权力；财政改革重点是通过“收支两条线”等集中财权财力、规范收支行为的办法，治理政府“三乱”问题（指乱集资、乱收费、乱罚款包括乱摊派），重点保障公用经费来有效遏制以权牟利和权力寻租的问题。改革动因：改革开放初期的“放权、搞活”政策，在调动地方政府发展经济积极性的同时，也导致各级政府部门纷纷经

2、商、办企业、部门行政事业收费“三乱”问题，严重破坏了社会经济秩序，大量腐败现象滋生，政府部门不务正业，社会公共服务受到严重影响。构建公共财政制度框架阶段（19982000 年）：改革目标：主要解决财政与市场的关系和建立公共财政的基本框架。改革主要内容：财政退出一般竞争性领域，划清财政与企业的关系；初步建立财政监督体系；建立公共财政基本框架。2改革动因：财政投资办企业不仅造成经济、社会秩序混乱，而且也带来了财政管理体制上的混乱，财政部门的职务犯罪大幅度上升， “石湾案件”等一连串的贪污腐败案件，促使财政部门不得不对财政资金的安全问题给予高度重视，进而开始建立财政资金监管体系。本阶段主要采取的改革

3、措施：停止财政投资办企业，停止和清理财政周转金，清理财政涉及竞争性领域的支出；通过源头上防止腐败，加强财政制度建设，使得公共财政基本框架的建立有了强大的推动力，也是财政监督体系建立和强化的动力，东莞的“三个集中”，西樵的“乡镇会计集中核算”等措施得到中央政府的高度认可；建立一系列公共财政制度部门预算制度、国库单一账户制度、政府采购制度，构建公共财政基本框架；实施综合预算，进一步强化“收支两条线”制度；实行公务员统发工资等一系列改革措施。建立、健全公共财政制度阶段（2001 年至今）：改革任务和目标：全面实施公共财政制度，深化改革，以建立和完善公共财政体系。主要改革内容：进一步从制度上规范财政与

4、各部门单位的账户、资金、工资津贴和行政事业单位财产管理的关系；通过公共财政制度向市县、乡镇一级的延伸，公共服务向农村延伸，贯彻落实农村税费改革，取消农业税，切实推行农村义务教育，更加注重社会公平；广泛利用信息化技术手段，推进财政改革，加强财政管理和财政监督；2004 年，制定并实施激励型财政转移支付政策；2003 年开始试点绩效预算和绩效评价，2005 年全面推开了省级部门预算单位财政支出项目自我绩效评价工作，进一步规范项目支出预算管理和推进绩效预算改革；完善部门预算制度，实3施综合预算，进一步强化了“收支两条线”。改革动因：第一，制度具有路径依赖性。计划经济体制导致了政府财权的分散，也导致了

5、政府资产产权管理的分散，由于各部门掌握的财权和资产资源的不同，统发工资也依然不能解决政府公务员之间的收入分配不公的问题。同时，在某种程度上增加了反腐败的难度。因此，必须从制度上、从财政源头上反腐败，并推进部门预算、国库统一账户、政府采购招、投标制度，从而进一步推进单位财权和资产管理权的改革。第二，公共财政的本质是公共选择，是民主财政，因而具有依法理财和民主理财的内在要求。第三，计划经济体制下的财政是一个城乡二元分配的财政，可以说财政所提供的公共服务基本上不能覆盖到农村，带来了城乡分化日趋严重的问题，导致“三农”问题日益激化。即使在城市，财政分配也是重物不重人、重效率不重公平的问题，带来城市低收

6、入阶层的生存状态的恶化，影响了社会的稳定，阻碍了经济的发展。第四，公共财政制度的建立离不开信息化技术手段的支撑。 “阳光财政”、民主理财也离不开信息化网络技术。本阶段主要的改革措施：2003 年 1 月，开始全面启动的省级国库集中支付改革试点工作。至目前为止，省级先后将 111 个部门共 401 个预算单位纳入，改革已覆盖到所有一级预算单位，并初步实现了与省人大财经委的联网。同时，各级财政部门结合本地区实际情况，陆续开展改革试点。截止 2005 年 9 月，全省纳入国库集中支付改革范围的有2262 个部门共 3973 个基层预算单位，全省已有 1882 个部门共 3491 个基层预算单位纳入国

7、库集中支付改革试点范围。2004 年省级预算管理和国库集中支付系统整合改革。42004 年底成立省财政会计服务中心，开展省级财务核算集中监管改革具体实施工作。改革的主要内容是，在保持预算单位的资金使用权不变、财务管理权不变、会计核算权不变（“三权不变”原则）的情况下，通过统一预算单位会计核算规程，统一预算单位会计核算软件，建立一个“大集中”模式的财务核算集中监管系统（“两统一，一系统”），实现财政部门对财政资金使用全程进行实时、直接、无“盲点”监管。按照省政府的部署，从 2005 年 7 月起，省直首批 10 个单位(包括省财政厅、省信息产业厅、省物价局等)开展了省级财务核算集中监管改革试点。

8、2004 年，开展省直党政机关事业单位经营性资产清理工作，按照省委、省政府的部署, 分宣传发动、清理核查、资产处置、规范管理四个阶段组织实施。在开展了基础性的工作之后，省财政厅成立了行政事业资产管理处和行政资产物业管理中心，将资产管理纳入到日常管理的轨道上来。省人大加强了对财政的监督制约，颁布了广东省预算监督管理条例；实现了国库与人大财经委的联网监督；细化了部门的预算，人大代表可以较为直观地了解到政府的资金分配情况；政务公开工作得到加强，广东省财政厅政务网站建立，政策规章通过网站和杂志广为宣传。通过搭建省级“实时在线财政预算监督系统”，省财厅积极主动配合人大对财政预算的审核、监督，利用信息化网

9、络技术，使人大能够实时监督预算的使用和执行情况。财政分配更加注重社会公平：大力推进农村税费改革，大幅度减轻农民负担，并村、并镇、并校，最终取消农业税；加强农村义务教育的投入，免受农村贫困家庭子女书杂费到普遍免农村子女书杂费，免费安排农村贫困家庭子女读职业技术学校；5加强对农村、农业、农民的投入和支持，村村通公路、改水、改灶、改房，粮食直补，加大农村小型水利建设的投入；支持建立新型农村合作医疗和困难救助制度；解决四难（读书难、看病难、就医难、打官司难）、城市最低生活保障、下岗职工在就业培训等。利用信息化网络技术，推行金财工程，在财政信息、统发工资、统一地方津贴、部门预算、国库、会计集中监管、政府

10、采购、人大监督等方面发挥了积极的作用。比如，2000 年开始的部门预算改革，省级财政 2000 年选择了省委办公厅、省府办公厅、省监狱管理局等 7 家单位作为部门预算试点单位。2001 年，进一步扩大试点范围，省级部门预算试点单位达到 27 个。2002 年，省级部门预算改革全面铺开，按时完成了 102 个省直单位的部门预算编制并提交省人代会审批。2003 年，所有地级市和绝大部分县（县级市、区）都已开展改革工作。2004 年，省级继续深化和完善部门预算改革，加强了项目支出预算管理，选择了省信息产业厅和省残联作为试点，实行项目预算滚动管理；2005 年，项目滚动预算管理在试点的基础上全面推开，

11、所有省级单位都试行项目预算滚动管理。财政厅率先设立全国第一家“绩效评价处”，对政府部门财政支出的 500 万元以上项目的专项资金实行了绩效评价，部分地区开始实行专项资金的绩效预算。这一举措旨在提高政府公共管理的效率。2004 年，改革原来的转移支付制度，建立激励型转移支付制度。确保了 2005 年全省取消农业税顺利实施，并激励了市县政府发展经济的积极性和创造力。广东资本财政向公共财政演变的路径：三条主线6主线一：财政（预算）管理体制变革1979 年前，中央“统收统支体制”下的分级财政体制与政治体制保持一致，经历了从集中到较为分散（1959 年的下放财权）再回到集中统一的历程。省级财政直接与财政

12、部发生财政关系，下一级的市、县、乡镇财政收入全部上缴，支出由上级政府统一拨付。建立统一的预算审计会计制度和严格的财政监察制度，一切财政收支都纳入国家预算管理。19791993 年的财政包干制下，从 1980 年的“划分收支、分级包干”、1985 年的“划分税种、核定收支、分级包干”到 1989 年的 6 种不同的财政收支包干体制，目的是通过权力下放，使政府职能分散化，提高地方政府的组织收入积极性和在预算中的重要性。中央对地方实行补助体制。广东在 1980 年享有更多财政自主权，实行“划分收支，比例上缴”的体制。期间，预算、预算外和自筹资金三类资金的收支在县和乡镇财政报表中并存，表明非预算收支已

13、成为政府财政行为。1996 年，广东省对市县实行了“分税分成，水涨船高”财政体制改革，地方财政预算中有分税后的地方固定收入和中央地方共享收入、转移支付类收入。过渡期中，原体制的补助、上解和一些结算事项继续运转。财政预算程序和范围混乱，一些政府活动未列入预算，而一些非政府活动仍停留于预算内。不符合公共财政的要求。改革后，省级财政财力增强，但事权下行。不利于政府职能转型。1998 年开始的公共财政框架下不断完善的预算体制：实施部门预算，从基数预算转向零基预算。内容上：从“收支两条线”开始，到部门预算、政府采购、综合预算，更符合科学理财。同时，逐步开展人大对预算的实时监督，试行预算绩效评价。在7民主

14、理财的同时，提高预算管理效率。 主线二：财政对国有企业财务管理体制的变革从“统收统支”体制下的财政投资办企业，到 1979 年后实行的扩大国有企业财权的改革，比如“利润留成制”，1983 年和 1984 年的两步“利改税”，将企业利润上缴改革为企业向财政部门缴纳所得税。但最终因改革设计不完善和实施企业承包经营责任制，变成极不规范的“保税”格局；同时，企业投资由银行为主，演变为在证券市场上融资并存；1993 年，财政部制定“两则”（会计准则和财务通则）规范企业财务管理；之后，预算中取消财政周转金，财政逐步退出一般竞争性领域。国有资产管理局从财政部门取消。这一过程伴随着国有企业改革的不断深化，资本

15、财政（经济财政）逐步削弱，转向公共财政。主线三：财政对行政事业单位财务管理体制的改革在广东，这一改革路径包括：从计划体制下对行政事业单位的统收统支，改革开放后的财政包干制，到 1996 年意在规范行政事业收支行为的“收支两条线”改革；1998 年的部门预算、国库单一账户；2000 年开始的“统发工资”；2002 年“ 清理账户“（“四摸清”）；2003 年的“统一地方津贴”，同时，开展绩效预算评价，目前，省级已初步形成了项目绩效预算的财政管理新机制；2004 年开始的清理行政经营性资产；同年，利用信息化手段，成立省财政会计服务中心，开展省级财务核算集中监管改革具体实施工作，开展对行政事业单位的

16、财务监管，建立并完善财政监督体系。从 2006 年起，在省级财务核算集中监管系统运行正常情况下，各试点单位不再保留原有财务核算系统；2004 年起，人大执行已颁布的广东省预算管理监督条例开始对财政国库进行监督，审核预算，并逐步做到对省级财政预算执行情况实8时监督。广东公共财政制度变迁的效应效应一：推动政府规范行政，促使政府依法理财、廉洁行政“实时在线财政预算监督系统”、统发公务员岗位津贴堵住了部门“小金库”的出口、清理党政机关事业单位经营性资产堵住了“小金库”的源头。广东省委书记张德江在 2003 年就明确提出， “要改革对财政预算执行情况的监督”， “每一笔财政支出都要让人大知道”。目前广东省已有 5 个地级以上市实现了财政部门和同级人大的联网。到 2007 年，全省 21 个地市都将初步建成“实时在线财政预算监督系统”。上述举措被形象地比喻为打造“玻璃钱柜”， “玻璃钱柜”也从此成为“阳光财政”的一个重要象征。即：财政支出的方向是透明的，每笔财政资金的使用过程和途径也是透明的。这些改革，历史性地结束了财政预算由财政部门一家独管的状况。效应二：政府行为从软预算约束向