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1、1地方财政支出的实证分析及管理对策 财政状况是收入与支出两个方面动态比较的结果。当前从中央到地方面临的财政困难，不只是表现在收入方面，更重要的是反映在支出过程之中。如财政支出增长失度、结构不合理、管理不规范等等，都是造成财政状况不景气的重要原因。长期以来，我们研究财政问题，主要注重于财政收入的研究，总是寄希望于从不断增收上来解决财政困难，而对财政支出的研究基本上搁置一旁，从而导致支出改革和支出管理严重滞后，而且也使财政增收失去了明确的目的性。 就财政本身而言，支出是目的，收入是手段。前者更明确地体现财政的职能，更准确地反映政府活动的范围和方向。体现政府意图的支出研究清楚了，那么，筹集多少收入，
2、以及采取什么方式来筹集收入也就是有了切实的逻辑前提。进而言之，为何以及怎样振兴财政也就有了可靠的依据。与中央财政支出相比较，地方财政支出有其自身的特点。我国是一个地区差异明显的发展中大国，研究地方财政支出尤为重要。不研究地方，就讲不清全国。本文正是本着这一想法，对地方财政支出作一番剖析，以供决策层参考。一、地方财政支出现状 （）地方财政支出总量方析 我们将 19781996 年地方财政支出、国家财政支出与国内生产总值的绝对额及增长速度进行对比分析，其具体情况见表 1、表 2，从这些数据和图示可以看出，我国地方财政支出在总量变化上具有以下几个特点： 21经济体制改革以来，我国地方财政支出的增长低
3、于国民生产总值的增长。经济快速发展，国内生产总值快速增长，但地方财政支出增长相对缓慢，地方财政能力逐渐弱化，对地方经济的影响亦相对淡化，有的地方甚至保“吃饭”都感到很紧张。19781996 年，我国国内生产总值增长了 17.93 倍，年均增长 17.75。地方财政支出则是由 1978 年的 590 亿元，增加到 1996 年的 5786 亿元，增长 8.81 倍，年均增长 13.52，大大低于国内生产总值的增长速度。地方财政支出占国内生产总值的比重由 1978 年的 16.28%下降至 1996 年的 8.44。 2地方财政支出占整个国家财政支出的比重稳步上升。在地方财政支出占国内生产总值比重
4、相对下降的同时，地方财政支出占整个国家财政支出的比重却不断提高，由 1978 年的 52.58提高到 1996 年的 72.90。主要是在经济体制改革的进程中，中央为调动各级地方政府发展经济的积极性，逐步下放财权，统收统支的财政体制被打破，地方掌握的财力相对增加。中央与地方财力对比关系的变化，是分权式改革的结果，反映出地方事权不断扩大，说明地方财政职能相对增强。 3.再从财政支出占 GDP 比重的变化来看，虽然地方和全国一样，都处于下降的趋势，但比全国要慢得多。这种变化对比关系至少反映出两点：一是在改革开放的过程中，地方财政比中央财政状况要好，整体而言， 地方财政是改革的受益者。二是地方财政的
5、经济影响力比中央要大。若把地方的预算外资金支出纳进来一同考虑，则这种差别就更为明显。地区间重复建设，区域结构趋同，与此不无关系。自1994 年实行分税制后，地方财政支出中来自中央转移性支支出的份额扩大，但至目前为止，还并未因此而改变这种状况。 （二）地方财政支出结构分析 3我们以吉林、河北、新疆、青海、山东五省区（以下简称五省区）19801996 年地方财政支出结构的变化为例进行分析说明。 从图表可以看出，改革开放二十年来，随着经济结构的调整，政府职能的转变，地方财政支出结构有了很大变化：表 1： 19781996 年国内生产总值、 国家财政支出及地方财政支出情况表 单位：亿元 年份 国内生产
6、总值 国家财政支出 地方财政支出 绝对额 占国内生产总值% 绝对额 占国家财政支出% 占国内生产总值% 1978 1979 41980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 3624.1 4038.2 4517.8 4862.4 5294.7 55934.5 7171 8964.4 10202.2 11962.5 14928.3 16909.2 18547.9 21617.8 26638.1 34634.4 46759.4 58478.1 68593.8 1122.09 1
7、282.79 1228.83 1138.41 1229.98 1409.52 1701.02 2004.25 2204.91 62262.18 2491.21 2823.78 3083.59 3386.62 3742.2 4642.3 5792.62 6823.72 7937.55 30.96 31.74 27.2 23.41 23.23 23.75 23.72 22.36 21.61 18.91 16.69 16.7 716.63 15.67 14.05 13.4 12.39 11.67 11.57 589.97 626.71 562.02 512.76 578.17 649.92 807.
8、69 1209 1368.55 1416.55 1646.17 1835.01 2079.12 2295.81 2571.76 3330.24 84038.19 4828.33 5786.28 52.58 48.89 45.74 45.04 47.01 46.11 47.48 60.32 62.07 62.62 66.08 68.53 67.43 67.79 68.72 71.74 69.71 70.76 72.9 16.28 915.52 12.44 10.55 10.92 10.95 11.26 13.49 13.41 11.84 11.03 11.44 11.21 10.62 9.65
9、9.62 8.64 8.26 8.44表 2：国家财政支出、地方财政支出占 GDP 比重变化情况表 提高(下降)百分点10全国 地方 1996 比 1990 1996 比 1985 1996 比 1978 -5.06 -10.79 -19.39 -2.77 -5.05 7.841用于经济建设的支出比重降低，用于行政管理费和各类事业费比重大幅度增加。1996 年全国地方财政用于经济建设的支出仅占 26，行政管理费及各类事业费所占比重达到 57。且在经济建设支出中，基本建设支出大部分为非生产性支出，而用于企业的挖潜改造资金等，大多是地方政府对一些企业采取税收返还优惠政策，直接用于一些具体的竞争性项
10、目，真正用于基础设施建设以及改善投资环境的支出相对很少。 从五省区 1980 年以来地方财政支出结构的变化情况看，地方财政用于经济建设的支出增长幅度较小，其占整个地方财政支出的比重由 1980 年的 44.69下降为1996 年的 22.58。各类事业费和行政管理费增长较快，占整个地方财政支出的比重分别由 1980 年的 38.55%和 11.1上升为 1996 年的 43.4和 17.8。从具体项目来看，基本建设支出增幅最小，占整个财政支出的比重下降最快，由 1980 年11的 22.45到 1996 年下降为 5.8。且在 整个基本建设支出中，非生产性基本建设所占比重上升。以山东省为例，
11、1978 年基本建设支出中用于工交等部门的生产性基本建设支出占 78.38，行政机关和文教卫生事业单位等仅占 21.62，而 1996 年前者下降为 17.36，后者上升为82.64。用于农业方面的支援农村生产建设支出和农林水事业费所占比重都有不同程度的下降，特别是支援农村生产建设支出所占比重大幅下降，由 1980 年的7.54下降为 1996 年的 2.26。由于各级政府普遍重视教育事业发展，五省区财政支出中文教科学卫生事业费稳步增长，特别是教育事业费所占比重由 1980 年的 14.9，到 1996 年提高到 18.35。行政管理费和公检法支出增长最快， 1996年比 1980 年增长 1
12、3.49 倍，年均增长 27.51，大大超过整个支出的增长幅度，其比重由 1980 年的 11.1，上升为 1996 年 17.8。2人员经费支出增长较快，成为财政支出的主要方面。从表中数字看，各类事业费和行政管理费支出大幅度增加，对这些数字作进一步分析研究，可以发现，由于近年来人员膨胀，增长较快的各项事业费中主要是人员经费大幅增长，而真正用于事业发展的资金并没有很大增长。如新疆财政支出中用于工资、补助工资、福利费、副食补贴等个人部分的支出占整个财政支出的比重由 1986 年的 26.94上升到 1996 年的 48.32。财政资金的近半数用于人员开支。地、县两级财政是名副其实的吃饭财政。如新
13、疆的喀什、和田地区以及克孜勒苏自治州三个地区个人部分支出占财政收入的比重分别为 74.85、76.2和 70.48。和田地区 1996 年用于公用部分的支出仅占 10.39%，用于经济建设的专项支出由 1986 年的 47.96下降到 1996 年的 14.59%。再如河北省行政经费支出中，人员经费所占的比重由 199012年的 51，上升为 1996 年的 62。近年来虽然教育经费增长较快，但其中主要是个人部分增长。1990 年至 1996 年，河北省教育事业费年均增长 19.8，高于财政支出增长 1.8 个百分点，而公用部分仅年均增长 10.7，不仅低于个人部分增长12 个百分点，同时比财
14、政支出增长也低 7.3 个百分点，致使公用部分支出占教育事业费的比重，由 1990 年的 29.4，下降为 1996 年的 18.3。1990 年至 1996 年，吉林省行政事业性支出中用于工资、福利等人头经费支出增长了 180%，而公务费等办公经费仅增长了 97，个人经费年均增长 23，高于财政支出年均增长18的速度。这样，一些县市发了工资就保不了公用经费，阻碍了事业的发展。 表 3 19801996 年五省区财政支出结构表 单位：万元 项目 1980 年 占总支出比重 1985 年 占总支出比重 1990 年 占总支出比重 1995 年 占总支出比重 1996 年 占总支出比重 总支出 1
15、3基本建设支出 挖潜改造科技三项等 地质勘探费 城市维护费 支援农村生产支出 支援不发达地区支出 农林水部分事业费 工交商等部门事业费 文教科学卫生事业费 其中教育事业费 卫生事业费 公费医疗经费 其他部门事业费 优抚救济费 行政管理费 14公检法支出 价格补贴支出 专款支出 其中教育附加 农业综合开发支出 其他支出 978582 219670 115810 70 27407 73742 591 74217 14486 236760 145818 50447 10228 3091 1548672 108653 55423 100 22.45 11.83 0.01 2.8 7.54 0.06 7
16、.58 1.48 24.19 14.9 5.16 1.05 0.32 4.97 1611.1 5.66 1661471 246010 102424 442 80107 59592 2243 91888 28616 480289 281819 95941 49408 43610 59309 17167044 38378 170314 12816 78389 100 14.81 6.16 0.03 4.82 3.59 0.14 5.53 1.72 28.91 16.96 5.77 2.97 2.62 3.57 10.05 182.31 10.25 0.77 4.72 3433097 214151 107597 761 154739 154982 23645 140690 54672 925115 541066 153732 77283 140495 106565 331113 19139414 660212 82845 12355 20838 175263 100 6.24 3.13
