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1、1城市倾向的经济政策与城乡收入差距收入差距历来是各国民众极为关心的社会焦点问题，正处于体制转轨的中国当然也不例外，而且中国传统文化尤其是儒家文化中“不患寡而患不均”的观念以及社会主义的意识形态，比其他国家更不能容忍过高的不平等。因此，社会舆论对当代中国居民间的收入差距问题非常关注。温家宝总理在受任为国务院总理后召开的第一次记者招待会上，就将“三农（农村、农业、农民）问题和城乡差距和地区差距扩大的问题，作为新一届政府首要关注五大课题中的两大课题。由于缺乏 1978-1984 年的消费者价格指数(CPI)的数据，为了确保数据比较的一致性，所以在这里进行比较的是名义收入和名义消费水平。按照官方统计的
2、数据，从图 1 中可以看到，自改革开放以来，中国的城乡收入差距总体上呈扩大的趋势，城乡人均收入比率从 1978 年的 2.57 上升到 2004 年的 3.21，城乡居民人均消费水平比率从 1978 年的 2.93 提高至 2004 年的 3.47。一般而言，居民消费水平和能力是其收入水平的真实反映,从图 1 可以看出,城乡居民人均消费水平之比高于城乡居民人均收入之比，其原因很有可能是城镇居民享有较高的福利水平和拥有较多的财产积累，从而具有更强的消费支付能力。 这里要注意的是，城乡收入差距的形成有其历史性的政策原因。在 1952 年-1978 年，为了迅速实现工业化，政府选择和推行重工业优先发
3、展战略，这一战略通过吸收农业剩余，为工业提供资本积累和对城市进行补贴。主要实施机制可以概括为“一个制度、三套马车”：农产品的统购统销制度、人民公社制度和户籍制度。在中华人民共和国刚成立的一段时期里，国家以低价在市场上获得农产品。到1953 年，当收购变得越来越困难时，国家开始实施统购统销政策，并于 1958 年完2成了这一制度安排。人民公社的建立为实施政府的经济与行政计划提供了有效的制度形式。在这一制度下，政府垄断了农产品的全部收购，并通过城市票证制度控制了食品和其他农产品的销售。由于这个制度压低了城市的生活成本，政府必须实施相应的政策以限制地区之间和部门之间的劳动力流动。由于控制劳动力流动是
4、推行发展战略的关键，一个正式的户籍制度于 50 年代后期得以建立，对全体居民划定了居住和工作的法定区域。 中国的地方政府在经济生活中始终扮演着重要的角色，自改革开放以来，由于中央政府通过 GDP 增长率来考核地方政府的业绩，因此地方政府的首要目标就是发展当地的经济。而经济的增长又主要来自于城镇地区的非农产业，因此，在地方财政支出当中只有很少的部分是面向农村的。地方财政支出的结构能够在很大程度上反映地方政府的政策倾向。由于中国的地方政府以追求地方经济增长为首要目标，因此，各地支持农业生产的支出在财政支出中的比重总体上都呈现出下降的趋势，这可能是造成城乡收入差距扩大的一个重要原因。如图 2 所示，
5、政府农业支出的份额（支援农村生产支出和各项农业事业费）始终大大低于农业占国内生产总值的份额，表明投资政策系统地不利于农业。 政府是公共品的提供者，中国城乡公共产品供给制度的差别主要体现在公共产品的资金投入或成本分摊制度上。自 70 年代末 80 年代初期以来，由于人民公社制度的解体，我国农村地区公共产品供给主体缺失，但在之后的经济快速发展时期，却始终没有建立起公共产品的正常供给制度。中央政府主要以纯公共产品的供给为主，由于农村社区的边缘性、生产的分散性及公共产品受益的区域性，这类物品和服务对农村经济的发展的直接效用并不大;地方政府作为准公共产品的供给主体也没有相应地承担起农村公共产品供给的责任
6、，而是按照“公共产品的3受益原则”将公共产品供给的责任层层下推，大部分的准公共产品，特别是“软”公共产品或者不能有效提供，或者最后由农民自己承担。这种农村个人产品和公共产品关系的模糊与颠倒是中国农民负担过重的主要原因之一。具体表现在最主要的地区性公共产品供给，如义务教育、公共医疗、社会保障、水利设施、道路交通等实质上实行的是农村地区“自给自足”的政策。相比之下，城市公共产品由中央和各级地方政府提供。以义务教育财政投入为例，现行义务教育法对实施义务教育所需事业费和基本建设投资的投入责任，即中央、省、市和县级政府各应承担多少、怎么承担，表述笼统，难以进行操作。同时，义务教育筹资地方化的机制和地方政
7、府自身财政收入匮乏的情况，必然造成不同地区之间、城乡之间义务教育的条件、水平和质量的巨大差距，且有扩大趋势。20 年来，农村中小学主要依靠农民负担的农业税、教育费附加、教育集资维持运转，乡村两级政府承担了绝大部分的义务教育投入，中央和省级政府承担的责任很少，造成了农村教育水平的停滞甚至倒退。这些因素都是造成城乡收入差距的重要原因。 城市倾向的政策是造成城乡收入差距的重要原因。为了缩小这一差距，尽快解决三农问题，本文认为以下三方面的经济政策还有待改进：第一，加强对农业的政策扶持，促进农村深化改革，提高农民收入。第二，加快城市化进程，改革现行户籍制度，引导农村富余劳动力向城镇和非农产业的转移。第三，进行政府体制改革，引入科学的政府考核体系，建立科学高效的政府。
