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1、1财政属性与范围问题回顾内容提要: 本文介绍了财政属性和财政范围问题，它们曾经在我国财政理论争论和教学中占据了重要地位。财政属性问题围绕着政治与财政的关系展开，其争论的核心是政治有无成为财政活动的因素。这是中国式的公共选择问题的探讨。财政范围问题的争论，反映出对于计划经济时期和体制转轨时期财政与经济关系认识的分歧。回顾这些理论争论，对于构建中国式的公共财政论是有所裨益的。关键词：财政；财政属性；财政范围财政属性和财政范围是我国财政理论的两个基本问题，曾经在我国财政理论和教学中占据了重要的地位。尽管近年来它们已不再受到关注，处于被遗忘的状态，但它们曾在我国财政理论体系中产生了较大的影响，了解和把
2、握这两个问题，对于我国财政学的后来者，仍然是有必要的。一、财政属性问题回顾财政是属于上层建筑还是经济基础的问题，直接导源于财政本质的争议。不同的财政本质观将得出不同的财政属性论，反过来财政属性分析也将加强和支持自己的财政本质观。我国财政理论界早在 50 年代前半期，就已提出了财政属性问题。而到 50 年代末 60 年代初的财政本质大争论中，则成为热门话题之一。60 年代出版的财政是经济基础还是上层建筑小册子，大体上囊括了这一问题的各种有代表性的观点，故下面着重介绍之。2邓子基为该书写了关于财政是经济基础还是上层建筑问题讨论综述代序，介绍了关于财政属性的争议概况：“这个争论经历了相当长的时期，是
3、随着对财政本质的认识而逐步展开的。起初，大家几乎一致认为，资本主义及其以前的剥削阶级统治的国家财政以及社会主义社会的财政，都是一种上层建筑。后来，有人对上述论点表示怀疑，认为社会主义财政不仅是上层建筑，而且也是经济基础，肯定社会主义财政具有两种属性，对于剥削阶级占统治地位的社会的财政，则仍认为是上层建筑。近几年来，有人主张财政是经济基础。其中又有两种意见：有的同志主张社会主义财政是经济基础，剥削阶级占统治地位的社会的财政还是上层建筑；有的同志则主张任何社会形态的财政都属于经济基础的范畴。 ”（1）具体来看，可以归纳为三大类观点：一种观点认为，财政是一种上层建筑。持这种观点的有陈明鉴等人。陈明鉴
4、在财政是一种上层建筑一文表明了这一观点。该文主要是“从上层建筑的特征来探讨财政的上层建筑的性质”的，认为“财政本身不能生产物质财富，它不是物质的形式”，从而也应是一种上层建筑。此外，他还指出， “财政比之一般上层建筑又有其特殊的地方。财政是伴随国家而来的东西，国家本身是一种上层建筑，财政既伴随国家而来，我们就不能否认其依存其他上层建筑国家的事实。 ”（2）一种观点认为，财政具有经济基础与上层建筑的两种属性。在姜维壮的社会主义财政基本上属于经济基础，私有制社会的财政是上层建筑，和叶振鹏的国家预算既属于经济基础，又从属于上层建筑等文中，阐述了这种观点，这只要从论文的题目可清楚地看出了。3这种观点可
5、分为三种情况。其一主张社会主义财政具有两重性，理由是：（1）财政为经济服务的部分属于经济基础，财政为上层建筑服务的部分属于上层建筑；（2）企业财务是经济基础，国家预算是上层建筑；（3）来源于生产领域的财政收入和用于生产建设的财政支出是经济基础，来源于非生产领域的财政收入与用于非生产建设的财政支出是上层建筑。其二主张社会主义财政和剥削阶级国家财政均有两重性。因为财政作为一种经济关系是经济基础，但财政与国家的产生和存在有关，所以又是上层建筑。其三主张社会主义财政是（或基本上是）经济基础，剥削阶级国家财政则是上层建筑。因为社会主义财政直接同物质生产密切联系，它参与生产和分配，所以是经济基础，而剥削阶
6、级国家财政则与物质生产没有联系，只是生产过程以外的偶然的东西，所以是上层建筑。一种观点认为，不论社会性质如何，财政只能是经济基础。这是因为：（1）财政的本质乃是一种分配关系，而分配关系本身就是经济基础的组成部分；（2）财政虽以国家为前提，是国家的产物，但财政不是国家这个上层建筑的组成部分，不能混淆财政的产生与存在原因同财政本身的区别，不能混淆财政本身和服务对象的区别；（3）财政的性质虽取决于国家的性质，但最终取决于生产资料所有制的性质，取决于经济基础性质，国家只起中介作用；（4）应该把财政这一分配关系本身同反映这种分配关系的财政观点、财政政策与规章制度区别开来；（5）社会主义社会与剥削阶级社会
7、的经济基础同样具有阶级性与历史性，不能因为财政具有阶级性与历史性，就肯定为上层建筑。 （6）财政收入来源与支出用途反映着一种分配关系，不能作机械表象的理解。 （3）在财政是经济基础还是上层建筑小册子中，持经济基础观有 5 篇，超过一半。持这种观点的有邓子基、赵春新、安体富和蔡次薛，以及主张剩余价值产品决定论4的王绍飞，和在 70 年代末提出社会共同需要论的何振一等。此后在“文化大革命”中对该问题的争议几乎停止了。 “文革”结束后不几年，我国财政理论界重开财政本质问题的论战，作为该问题伴生物的财政属性问题，很自然地也被重新提出。尽管已时隔十几二十年，但在我国经济理论和财政理论没有大的变化的大环境
8、下，参加争论的主要还是那些人，因而所持的基本观点和主要分歧依然如故，除了有所深化之外，基本上没能超出原有的窠臼。此后，随着人们对于财政本质问题的淡化，我国财政学界对于财政属性问题的争议也逐步沉寂了。至今除了在大学课堂上教师有所介绍之外，基本上不再见诸于财政刊物和论著之中了。二、财政范围问题回顾财政范围或者说财政体系的问题，也是与财政本质直接相关联的财政基础理论之一，因而将其与财政属性问题结合在一起考虑。在大连财政学讨论会上，几乎每篇论文都涉及了财政范围问题，并且在当时就形成了“大财政”、 “中财政”和“小财政”三大类的看法。1.“大财政”其主张者主要为李成瑞。他认为， “社会主义财政的范围（体
9、系）包括以下三个部分（环节）：（一）国家预算；（二）国家银行信贷；（三）国营经济各部门和国营企业财务。 ”（4）1964 年中国人民大学财政教研室的财政学（初稿）也持有类似的看法，即“财政体系是由财政实质确定的。在我国有计划分配社会产品过程中，属于国家为了保证社会再生产和社会公共需要而形成集中性货币资金与非集中性货币资金的诸5分配关系，构成了我国的财政体系。我国财政体系主要包括国家预算、银行信用和国营企业财务三个环节。 ”（5）2.“中财政”其主张者邓子基认为， “社会主义财政本质决定财政范围。凡是具备反映以社会主义国家为主体的、具有强制性和无偿性特征的分配，都属于财政范围。不具备的，都不属于
10、财政范围。 ”（6）因此， “在我国条件下，财政的范围主要包括国家预算与国营企业财务两大环节。前者是我国财政的中心，后者是我国财政的基础。此外，财政的范围还包括国家信用（公债）和其他财政资金等方面。 ”不过， “企业财务虽然成为财政的基础，但不等于它所反映的经济关系全部属于财政范围。国营企业财务中反映的财政分配关系的那一部分，即体现以国家为主体与无偿特点而与国家预算发生相互关系的那一部分，才属于财政范围。财政既不包括全部经济关系，也不包括那些由信贷、等价交换、提供劳务而形成的分配关系”。 （7）这是典型的“中财政”，它由国家预算和国营企业财务的部分内容所组成。3.“小财政”陈共撰文指出， “我
11、们是主张小财政的”。至于“小财政”包括哪些内容则没有具体指出，而仅谈到小财政在概念上是不等同于国家预算的。 （8）不过，通常来说， “小财政”即是主张财政范围仅由国家预算和预算外资金所构成。此时人们的争论还未涉及预算外资金，是因为当时预算外收入数额过小。在80 年代随着其规模的膨胀，预算外资金也自然地被纳入财政范围内，这对于各种财政范围观来说倒是没有什么异议的。此外，还存在着若干处于中介状态的财政范围观。6在国家分配论者中，有些人的观点介于中财政和小财政之间，但实质主张小财政。翟华林的关于财政学上几个问题的认识具有典型性。该文认为企业财务只是财政的基础，但不是财政范围的组成部分：“在社会主义国
12、家成为国家财政基础的，不仅有国营企业财务，还有集体经济财务以及其他经济成分的财务，虽然它们作为基础不及国营企业财务那样大、那样密切，但是，其为基础则一也。把国营企业财务这个基础，当做国家财政范围的组成部分，它与主张财政本质是以国家为主体的财政分配关系的说法陷入了自相矛盾的境地。 ”他进而指出， “把国营企业财务这个基础当做国家财政范围的组成部分，在理论上是不好解释的，而且必然要混淆了财政与财务的界限。 ”（9）应当说，翟华林对国营企业财务是财政基础环节观点的批评是中肯的，因为国营企业财务分配并不是强制的和无偿的。但他又没有完全提出小财政的主张，而稍微留了点尾巴，将“企业财务”而不是“国营企业财
13、务”说成是财政的“基础”，这实际上是没有必要的。80 年代编写组编写的社会主义财政学教科书，实际上受到了翟华林观点的影响。该书主张：“国家预算是社会主义财政体系的主导环节，预算外资金是社会主义财政体系的补充环节。国营企业财务是社会主义财政体系的基础”。 （10）这实际上退到小财政观上来了，因为在这儿国营企业财务仅是“基础”而去掉了“环节”二字，其实质是将国营企业财务从财政范围中剔除出去。在国家分配论者中，还有较多人的观点介于“大财政”和“中财政”之间，但根本上则属于“中财政”。谷棋和刘明远等人就认为：“国家预算、银行信贷、国营经济财7务及预算外资金在资金综合计划上共同构成统一的社会主义财政体系
14、，其中国家预算是主导环节，国营经济财务是基础环节。 ”沈云也认为， “国家财政范围主要应该包括：国家预算、国家财政信用、国营企业财务、国家税收、其他财政资金等五个环节”。 （11）而该文的“其他财政资金”，则大致上指的是预算外资金。这些作者的观点将银行信贷包含入财政范围内，乍一看与“大财政”相类似，但实质上与大财政观有着根本的区别。 “大财政”将整个银行信贷都纳入财政范围，而这些观点则仅将财政通过银行发放的长期信贷列入财政范围。由于财政拨给银行的长期信贷资金本身已包含在国家预算内了，因而它的单独提出是没有什么意义的，因而其实质仍是中财政观。这两类具有中介状态的财政范围观，与前述三类财政范围观相
15、交融，就使得我国财政理论界对于财政范围的看法，呈现了一种连续分布状态。此时还有其他一些主张，如认为税收也是财政的一个独立环节。这种主张，甚至在 80 年代还为许多财政学教科书所采用，但终究没能产生多大的影响。进入 90 年代以来，改革赋予国有企业愈益增大的独立自主性，使得几乎无人再主张国有企业财务也是财政范围的构成部分了。于是，我国财政由预算内和预算外两部分组成，大体上已没有什么争议了。此时则冒出了一个“制度外”财力问题。所谓“制度外”财力，它也是各级政府及其部门掌握的财力，但不仅没有纳入各级政府预算，而且也不是按照有关制度规定征收的，因此在很大程度上是违规性质的政府财力。作为政府财力，它们显
16、然属于财政范围，是财政的组成部分。由于它们往往与乱收费乱摊派直接相关联，因而引起理论界的高度重视，但此时分析的并不是“制度外”财力是否属于财政范围，而是如何规范和管好这部分财政资金8问题。因此，财政范围问题在 90 年代可以说是完全沉寂下去了。这对于我国财政理论研究来说是正常的，甚至是走向成熟的一种表现，是市场基础的建立解决了认识分歧的结果，也是我国财政研究从“纯”理论争论中超脱出来的表现。三、财政属性问题评价由财政本质问题决定的财政属性问题和财政范围问题，尽管直接源于前苏联的财政理论，但如同财政本质论一样，也具有了我国自己的特色。它既受经济体制决定，又随着经济体制的变革而变化和发展更新。在前述的几种财政属性观点中，乍一看经济基础观是正确的，而上层建筑观则是明显错误的。其实不尽然，只要仔细分析一下，其结论就不那么绝对了。这一问题的分析是以对财政本质的认识为基础的。对于国家分配论者来说，在“财政本质是以国家为主体的分配关系”命题下，财政本质归结为是一种“分配关系”，而“纯分配关系”显然只能是经济基础。但这种观点未
