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1、养老保险基金个人账户管理模式的国际比养老保险基金个人账户管理模式的国际比较与借鉴较与借鉴养老保险基金个人账户国际此较与借I1/章萍摘要:国外个人账户养老基金的管理主要有两种代表性模式.对于典型模式的分析可以为我国个人账户养老基金管理模式的选择提供有益借鉴.我国个人账户”实账化”改革不断深入.个人账户基金积累的规模越来越大.基金的保值增值成为确保个人账户安全的重要问题关键词:养老基金管理个人账户国际比较1997 年,我国按国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定建立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度(以下称统账制度).统账制度的本意是想通过个人账户基金的积累减轻未来人 13
2、老龄化的压力但由于没有设计由旧制度向统账制度的转制成本消化机制.统账制度运行的结果是,个人账户的保费用于了当期退休金的支付,个人账户空账运行.为了解决个人账户空账运行的问题.2005 年在国务院 38 号文件的指导下,2006 年九个省开展了此项试点.在全国范围内做实个人账户已是必然趋势.然而.随着个人账户”实账化”改革的深入.我国个人账户基金积累不断增加.如何管好人民的“养命钱”.保证基金的安全.实现基金的保值增值是我们必须首要考虑的问题.基于此.本文将对国外受到广泛瞩目的个人账户管理模式进行深入分析与比较.并提出我国个人账户养老基金管理模式的设计构想一,个人账户养老基金管理模式的国际比较养
3、老基金管理模式的选择是对养老基金实施有效管理的关键从国外已经建立个人账户养老基金制度的国家来看,个人账户养老基金的管理主要有两种代表性模式:一种是以新加坡的中央公积金制为代表的公共管理模式.即由政府部门或其委托的公共管理部门负责养老基金的管理:另一种是以智利为代表的私人管理模式.即养老金由私营的基金管理公司运用市场机制实施管理和投资运营f 一)新加坡的公共管理模式=;(2009 年第 10 期)财玄两充新加坡个人账户管理的特征是私有公营.资金按政府导向配置 1955 年建立的新加坡公积金制度是一种强制性个人储蓄.公积金制度实行会员制,每个公积金会员都有一个个人账户.基金来自会员和其雇主的义务保
4、险费,共同供款额为工资的 40%,其中工资的 4%进入专门账户(即退休账户)对于个人账户的管理.新加坡劳工部负责制定政策并进行监督而不参与具体事务:个人账户基金由劳工部下属的准官方机构中央公积金局集中管理.中央公积金局主要负责征收费用,保存记录,支付退休金以及负责基金的保值,增值:公积金投资政策则由两个非常重要的政府机构执行:新加坡货币管理局(theMonetaryAuthorityofSingapore.简称 MAS)和新加坡政府投资管理公司(tlleGovernmentofSingaporeInvestmentCorporation,简称 GSIC).中央公积金局虽然隶属于劳工部.但性质是
5、半官方机构,实行董事会领导下的总经理负责制.依法独立工作,其他部门不得干预其日常事务.董事会由董事会主席,总经理和其他 l0 名董事会成员组成.均由劳工部部长在得到总理的同意后任命.任职 3 年或更短.由劳动部部长决定.l0 名董事会成员包括 2 名政府官员,2 名雇主代表,2 名雇员代表和 4 名有关专家.中央公积金局的主要业务包括征收费用,保存记录,支付收益和投资所积累的基金.执行公积金投资政策的新加坡货币管理局与新加坡政府投资.其中.新加坡货币管理局负责中央公积金对国债和银行存款的投资管理:而新加坡政府投资管理公司负责把积累的基金投资于国内的住房和基础设施建设.也把大量资金投资于外国资产
6、以获取较高的收益.成为新加坡庞大的外汇储备的一个重要来源.公积金存款利率由政府决定,并承诺进行担保,其利息并入公积金.在政府投资计划下,会员在保留一笔养老金后,余额可用来购买信托股票,债券,信托基金,黄金投资和购房等.新加坡公共管理模式由于政府实行集中管理.具有规模效应,又因为没有大量的私营管理机构参与.避免了恶性竞争现象.其最突出的优点是运作高效,管理成本低.1999 财政年度,其营运开支为 6,390 万新加坡元,而其基金总规模大约为 928 亿新加坡元.年度缴费总额大约为 128亿新加坡元,也就是说.营运成本仅为其资产总额的 0.07%和年度缴费的 0.5%.同时,由于受到政府投资计划的
7、制约,养老基金的投资安全具有很好的保障.最大缺点是由于缺少竞争经营机制.资金回报率较低.在 19831997 年的 16 年间.个人账户的收益率为年平均 3.4%,一般年份都高出通货膨胀率,但却有 5 年没有跟上经济增长速度,正因为如此.新加坡的退休金替代水平在 1994 年,1995 年和 1996 年分别为 7.6%,7.0%和 6.0%.这是新加坡退休金水平很低的重要原因之一(李珍,2007).这种收人水平是起不到很好的保障作用的f 二 1 智利的私人管理模式智利个人账户模式其实是一种由个人缴费,个人所有,完全积累,私人机构运营的养老金私有化模式.20 世纪 80 年代初.在智利经济体制
8、私有化改革的大背景下.社会养老保险制度被彻底改造成强制的个人储蓄账户制度.由雇员按照工薪收入的 10%建立完全积累的个人账户在基金的管理上.智利采取与新加坡完全不同的制度,它采用的是分散化管理的市场化运营机制.政府起监督管理的作用.按照养老保险法,智利建立了专门的养老基金管理公司(flPAFP),它是民营性质的股份制公司.只能从事与养老基金有关的业务.而且除了 AI 以外的任何公司均不得从事养老金业务.基金管理公司主要负责养老基金的具体运作,包括收费,管理个人账户,养老基金投资,帮助会员购买残疾和幸存者保险及计划内养老金发放等政府设养老基金管理总局.对各 AFP 进行监督管理.养老基金管理总局
9、是一个独立的高度专业化的政府机构.负责依法对各AFP 的经营行为和养老金的使用进行监控.其管理经费由财政预算拨款.智利政府采用了严格的监管模式,即对监管的对象,投资政策等等都有严格的,保守的要求.智利的养老基金管理总局下设风险分类委员会.对各类证券的风险评定等级.并要求养老基金投资于一定等级风险的证券.这就要求有标准的会计准则.以评价每项投资或每个投资工具的风险水平.养老基金不能成为私人公司资本,要严70格遵守受到有关法律和基金管理公司管理机构界定的基金投资规则.国家对最低投资收益进行保障担保.养老保险基金管理公司必须支付最低限额的投资收益给养老基金.并与整个养老基金管理公司所获平均收益建立联
10、系.如果一个养老基金管理公司不能支付最低限额的投资收益和履行其义务.就将被解散.受益人可将其资金转移到其他养老基金管理公司养老基金管理公司被要求建立储备金.由养老基金管理公司的管理机构监控和管理.智利养老金私人管理模式主要特点是:个人缴费,个人所有,完全积累,私人机关(AFPs)运营.政府主要负责法律上的监督管理和指导,除了对最低养老金保障线以下部分予以补贴外.政府不再对养老基金的征收,经营和支付负直接的管理责任.另外政府为养老保险基金做最终担保.这种管理模式的优点在于:由于有众多的养老基金管理公司加入养老基金管理,形成了一个竞争性市场.并促使这些基金选择良好的投资方向.选择不同的风险收益水平
11、的投资方式.同时降低了收费标准.此外养老基金的私有化促进了资本市场的快速发展.弊端在于:养老基金管理公司为了扩大基金规模.采用了庞大的专业队伍和高昂的营销费用.导致推销成本和管理成本增加.并使个人养老基金账户在各养老基金管理公司之间过分转换.导致管理费用增加.收益不稳定和下降.(三)两种管理模式对中国个人账户管理模式选择的启示1.根据本国国情选择个人账户管理模式.从上述两个国家的个人账户管理模式来看.各有优点,也存在一些问题(见下表).新加坡管理模式的实践表明,集中管理能够降低管理成本,从长期看,管理成本的高低对个人账户的积累意义是重大的智利模式的教训是多方面的.许多的研究强调了智利严格监管政
12、策导致了管理成本的居高不下.实际上.除严格监管政策外.最根本的原因是分散化管理的制度结构.智利模式的问题是过度竞争和竞争不足并存.个人账户所有者不具有专门的知识(信息不足),这就为基金管理公司的不当竞争和过度竞争制造了土壤,其最终的结果必然是垄断和竞争不足无论是过度竞争还是竞争不足都会导致管理成本的提高对于个人账户管理模式的借鉴.必须充分结合我国国情,我国人口众多,地区差异明显,全国统筹管理难度大,使我国不可能完全按新加坡模式那样集中管理.而且=(2009 年第 l0 期)财玄两完我国养老基金个人账户数额巨大.我国目前人口已达 l3 亿之多.城市人口也至少达到 2.6 亿:新加坡人口才仅仅 3
13、50多万.虽然我国平均生活水平比新加坡要低.按照同样的比例在工资中提取养老基金对个体而言数量要少一些.但是从总量来看却比新加坡要大得多如果我们对个人账户养老基金进行集中管理.它远远超过了目前国内任何一家基金的资金总额.如此巨大的资金数量.集中管理会消耗掉大量的人力,物力,难免形成管理机构庞大,办事效率低下的局面.从而形成过大的交易成本.因此.我国养老金个人账户的集中管理只能在一定统筹层次上的相对集中管理.表 1:养老基金管理模式比较政府管管理管理基金基金社会模式理程度效率费用收益风险收益新加坡较高较高较低较低小较好模式智利较低很高较高较高高一般模式2.完善的治理结构至关重要.新加坡的经验表明.
14、在个人账户集中管理的情况下,完善的治理结构非常重要.中央公积金局在法律上可以看作是个人账户的受托人.它的独立性是受法律保障的.它的组成是多方利益的代表.这些是个人账户基金的完整性的制度保障3.行政性监管机关与市场化基金公司之间的职能制衡智利模式的两个层次(行政性保险监管机关,市场主体化的基金管理公司)一定程度上的互相制约.使账户基金管理的市场特性与政策特性实现了较好的结合与制衡:一方面通过行政制约.保证基金在市场中具有较高安全性;另一方面.通过市场的规范保证其增值特性.防止政府与官员的官僚作风及短期行为可能造成的效率低下以及对基金的侵蚀.新加坡管理模式发挥了智利管理体系异曲同工的作用.新加坡中
15、央公积金局一方面以市场主体维护参保者利益.另一方面又作为社会保障政策的实施者与管理者对基金进行监控.二,中国个人账户养老基金管理模式的选择一个国家成功的基金管理模式.可以作为另一个国家借鉴的经验,但是.借鉴不意味着简单地照抄照搬.毕竟任何一个国家的基金管理模式.都是一定历史文化背景下长期制度变迁的产物目前我国个人账户基金管理过程中(2009 年第 10 期)财玄两充最大的问题是所有者主体缺位.虽然基金是收支两条线,基金存于财政专户.但由于缺乏所有者的监督,又缺乏可操作性的法律依据.基金难免受地方政府,地方官员及相关人员的侵蚀,基金的完整性受到威胁,挪用,贪污现象不可避免:另一个问题是政府导向型
16、的严格的投资政策.基金不能分享社会资本的平均回报.个人账户基金的积累与严格的投资限制政策之间的冲突.鉴于此,我们必须根据本国基金管理过程中的问题.对症下药.探寻适合我国国情的个人账户基金管理模式(一)实行中央统一设计,统一政策,统一领导下的相对集中的管理体制集中管理的主张不仅源于新加坡模式的好处.也源于对智利模式缺陷的认识.然而,中国人 El 众多,养老基金数额巨大的现实.决定了新加坡的中央统一集中管理模式不具有现实性这也是世界银行不赞成推广新加坡公积金模式的一个重要原因.另一方面.我国的资本市场还不完善,法规建设滞后,国民的投资理念和投资能力不足,这决定了智利的完全市场化管理模式也行不通.个人账户基金以省为单位进行相对集中管理.还基于如下考虑,一是便于与省级统筹的制度联接.二是有规模管理的效应.有足够的规模便雇佣较高水平的管理人才.尤其是在选择投资管理人的阶段.专业人才的作用最为重要;足够的规模可以降低资金管理的单位成本;足够的规模才能在投资管理人的定价过程中获得主动地位.三是相对集中的管理体制可以克服投资阶段的过度竞争引起的负作用.-.)建立合理的个人账户基金
