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1、影响税收征管努力程度相关因素分析影响税收征管努力程度相关因素分析扬州大学税务学院 2001 年第 1 期t影响税收征管努力程度相关因素分析陈奎摘要:税收征收管理努力程度(以下筒祢征管努力程度)是指在税收可征收范圈内.实 J 示征菅能曲的大小,它是一种主观能力,它表明备有关因素在税收征管(税收执浩)时蜘主斑努力!抗况.提高税收征管努力程度是一项系统工程,需要在税制建设,税收征蕾,管理手段,队伍建设,税收环境,组织机构,司法保障,激励机制设计等方面蔗彻:欺率原贴,扶立法者,代理人,纳税人,政府角度出发,树立征管努力必须全力投的毒嘲.黄姥蟪 t 税 l 收征营努力程度税收调节税务人员?-.一一,税收
2、征管努力程度的内涵.税收征啦营潮力程度(以下简称征管努力程度)是指在税收可征收范厨内实际征管能l 力曲太小.它是一种主观能力,它表明各有关因素在税收征管(税收执法时舳主观努力状提就征稽|舅_力程魔的主体来说,既有法者在立法时体现在成文法中的主观愿望,又有各级藏麻和柑薨部门(主要是税收相关部门而非税务机关)在司法,执法过程中的能力付出,但本文所嘲缸营努海程瘦是指在税收征管过程中税务机差及其税务人员的主观能力付出状况.税收征管努 l 力程瘦不论在何种 El 径下都应该是实际税收征管努力指标与理想税收征管努力指标的比值,即税收征管努力程度:实际税收征管努力指标/理想税收征管努力指标.尽管这个比值中_
3、冉嘴标在很多情况下难以量化而不被税收理论工作者所看中,但这个比值在有些口径上完全可以有定量的根据,即使是定性的东西也应加以分析或赋予定的权重而加以研究.那么,理想中的税收征管努力指标有哪些呢?严格地说,无论是税基,税率,税制结构,征管模式,征管成本,征管手段,税收能力,税收计划,税法严密程度等等都是征管努力指标的范畴,但具体到实际税收征管中,则主要是有关税务登记,账簿凭证管理,纳税申报,发票管理,税款征收,税务检查,违法处理,复议应诉等税收征管流程中的相关指标.二,影响税收征管努力程度的相关因素税收征管努力程度指的就是税收征管理想努力状况与实际征营努力状况的比率.它取决于以下八个因素;(一)税
4、收实体法和税收程序法税收征管依据的是国家各项税收法律,法规和政策,就税收实体法来说,它是税务机关30及其税务人员据以征税的依据,是税务机关据以确定纳税人,税目,税率,征税对象,纳税环节,纳税依据,纳税期限等的唯一合法依据.依法治税的前提是有法可依,而税收实体法就是保证税收执法者能够按照法律规定确定法律事项.对税收法律的效力要求之高可想而知.但现行税收实体法只有极少几个税种由全国人大审议确定为法律,其它还只是行政法规,由于其效力问题,必然降低税务征管人员的努力程度,俗语说“底气不足“.而税收程序法则规定了征纳双方的权利义务关系,规定了征税人和纳税人应该干什么不应该干什么.特别是税收征管的业务流程
5、和操作办法,已成为税收征管工作的生命线.目前的税收征管法应该说是税收征管工作的根本大法,但其中的税收强制,税收保全,税收检查,税务登记等相关规定,仍然滞后于税收征管工作实际,税务机关和征管人员执行时有苦难言.(-)地区经济发展水平和税收能力由于我国仍处于社会主义初级阶段,经济发展水平和发展规模还远远落后于世界发达国家,这种较低的经济发展水平决定了我国大部分地区的经济税源状况很差.在这种情况下,征管难度大,努力程度不高.一般来说,影响经济发展程度的因素主要有两个:一是一个地区所拥有的经济税源总量,亦即有多少税可以收,有多少潜力可能挖,这是税收征管努力程度发挥的前提,否则,难以把握和控制;第二是一
6、个地区经济税源的分布情况和集中化程度.一个地区经济发展水平高,结构合理,产业优化,财税源集中,税基较宽,可征税的潜力就大,税收征管努力程度较税源少的地区就低些.当然这也不是绝对的,因为有的发达地区还会因此而被追加任务或层层加码,这叫“鞭打快牛“.但总体来讲,仍然是落后地区高于发达地区.我国的税收征管努力程度较发达国家高得多,体现在防止偷逃税的成本支出上就是税收成本远远大于发达国家.据有关资料统计,我国的税收征收成本远高于日本,美国,新加坡等发达国家,如 1996 年日本为 0.8%,我国为 4.73%,比 1960 年日本最高征收成本率还要高出近 3 个百分点.由于经济发展水平落后.我国的税收
7、能力(TaxableCapacity)远低于发达国家.按照美国财政学家穆斯格雷夫设计的用于发展中国家的实际数据,经实际测算得到我国的税收比率应在 1525%这一区间,但改革开放以来.我国税收收人占GDP 的比重却一再下降.到 1996 年已降至 10.07%,而这时的发达国家税收比率却为 30%左右.这不能不使人思考.为什么随着生产力发展水平的不断提高,人均 GDP 水平的增加,宏观税负不升反降?其实在全国范围内,我国的税收能力已经分成三个层次,即沿海发达地区,内陆地区和中西部地区从税收征管努力程度方面来看,仍然是落后地区高于发达地区.(三)税收收入计划税务机关历来认为组织收人是其天职,但笔者
8、始终认为,以收入论英雄的提法有待思考,试想,经济税源发达的地区,即使按 GDP 比例下任务,其完成收入任务的困难程度仍然要大大小于经济税源落后的地区,这是不争的事实.笔者早在十年前就呼吁取消税收指令性收入任务分配,改为指导性计划,从中央到地方各级政府只把税收任务作为财政预算的一个参考值,税务机关以执行税收实体法和税收程序法为天职,只要做到了“依法征管,应收尽收“,就是完成了任务.上级考核也以此作为依据,查出问题(偷,逃欠,抗税率等)除责令征收机关追补外.处罚税收征管机关及具体当事人.而现行税收收入计划无论是以“基数法“还是以“C,DP 法来下达,都会产生两个方面的消极影响:一是如果税收收人计划
9、数超出了经济的承载能力,可能会造成各地区政府部门,税务机关及其税务征管人员努力设法完成这个任务,结果造成为完成任务而不遵守税收法规政策,该退不退,该抵不抵,延长预征期,寅屹3l卯粮,甚至于采取包税行为,征纳双方均不堪重负,既影响经济发展,也挫伤了税务征管人员的征管积极性;二是如果税收计划数低于经济增长和税源实际能力过大,可能会造成当收不收,人为欠税,越权减免,税式支出过大,使得“欠税“成为调节税收收入任务的“蓄水池“,也为税务机关及其税务征管人员违法寻租提供了经济上的可能性.(四)税收征管模式和税收征管现代化水平“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机阿络为依托,集中征收,重点稽查“,这是目前全
10、国税务系统正在实行的新的税收征管改革的中心,它对征管努力程度的影响主要有三个方面:一是以纳税申报和优化服务为基础,将原来管户变为管事制,迫使企业财务人员学好税法或聘请税收咨询顾问,税务代理,以应付国,地税的征收,管理和检查.而从管户制中脱离出来的税务人员必须“优化服务“,体现在实际工作中就是要更多地学习税收知识,设置多功能征收服务厅.但过去老的征管方法一时难以改变,加之我国多数纳税人在县以下地区,纳税意识薄弱,偷,逃,抗,欠税现象时有发生,自觉纳税申报率难以达到要求,税务人员必须深入宣传,加强检查督促.二是税收征管要以计算机网络为依托,必然要购进大量计算机及其附属设备,无形中要求税务人员在学习
11、掌握税收知识的同时,还要学习掌握计算机技术,熟练运用税收征管软件.三是“重点稽查“对征税主体提出了更高的要求,特别是目前税务稽查现状更加要求征税主体在完善征收,管理,检查各项规章制度的前提下,探索税务稽查对征收,管理的监督制约机制.与此同时,税收征管现代化主要是在税收征管领域大量运用电子计算机处理税收征管业务,对纳税人进行监控和防止其偷税,降低税收成本,规范税务管理,提高征管效率,完善服务.从目前情况看,西方发达国家已基本上完成了税收征管电子化建设进程,中国作为发展中国家,在借鉴外国征管经验对我国税收征管进行改革的时候,已经充分认识到了税收征管电子化带来的好处,并从 90 年代就已陆续在部分地
12、区进行试点,取得了一定的成绩,现在计算机已经普及到了县一级税务机关,沿海发达地区已全面应用.但总的来说,全国情况与税收征管广泛应用计算机的国家相比,不仅应用面小,而且深度也不够,征管软件整体融错性较差,难以达到征管业务需求.因此,尽快开发应用统一,安全,可靠的征管软件,争取在税收征管每个环节上都发挥计算机的作用,实现元纸化纳税和与工商,银行,技术监督,公安联网已成为当务之急.(五)税收公平税收公平(Taxequip“),既包括税收政策,法规的公平也包括税务机关及其税务人员在征管工作中的公平,具体包括横向公平(Horizontalequip),纵向公平(Verticalequity).税收应当是
13、公平的,否则,征管努力程度必然在不公平环境中丧失效率.因为税收公平不仅仅是一个经济同题,同时也是一个政治,社会问题.倘若税制不公,执法不公,一部分纳税人看到与他们纳税条件相同的另一部分人少交税款甚至享受免税待遇,那么,这部分人也会逐渐丧失自觉申报纳税的积极性,或者进行偷逃税甚至抗税活动.(六)税务系统各级领导的能力及领导水平管理学认为.领导是透过人群去影响团体中的每一个成员,激发其努力实现组织的目标.传统的管理理论还认为,领导是组织赋予一个人的职位与权力,以率领其部属实现组织目标.总之,领导是一种行为和影响力,这种行为和影响力可以引导和激励人们去实现组织目标,是在一定条件下实现组织目标的行动过
14、程.领导行为的要素一般包括四项:支持和重视员工的价值观及感情行为;善于促进员工问密切合作互相满足的关系,并不断发展此种关32系的行为;善于激发组织及员工的努力程度以达到组织的目标;能够协助员工拟订工作计划,调整工作关系,提供工作的知识,技术,装备,材料等,以便于员工工作,提高工作效率.在税务系统,领导者是指各级税务机关中带“长“字的大小官员,大至局长,小至分局股长,税务所所长.按照管理学的理论,他们都应当具备理解沟通的能力,人际交往的能力,积极倾听的技能,反馈的技能,训导的技能,谈判的技能,作为上一级税务机关的领导还应具备向下级授权的技能.其他技能与普通税务干部无二.税务机关领导行为的内容十分
15、广泛,如工作行为,人群关系,规划目标行为,控制行为,决策行为,预谰行为等等,但主要以人群关系最为重要.由此得出税务系统的领导效率函数关系为:领导效率=F(领导者,被领导者,环境).(七)税收征管人员的素质税务人员作为税务征管的主体,要求其必须具有较高素质,特别是应当具有领导和组织才能.税务征管人员索质越高,越可以严格执法,依法办事,依法行政,为纳税人提供优质服务,树立税务机关及其税务人员在人民群众中的良好形象,进而影响纳税人依法纳税,降低税收征收成车和纳税成本,提高税收征管努力水平.从发展的眼光看,税务征管人员应该具备人文技能,业务技能,观念技能.人文技能包括文化水平,组织,沟通,协调能力,领
16、导能力,决策能力等;业务技能包括计算,学习,研究能力,税收专业技术知识,财会知识,法律及计算机知识,查帐能力,执法水平等;观念能力包括个人品德和个人魅力,有高度的进取心和事业心,善于融会贯通,了解社会,政治,经济,文化等因素.这三种技能融合起来,总体上要达到国税总局提出的“三懂四会“要求.(八)税收征管环境强化税收征管,提高税收征管努力程度,必须强调营造良好的征收管理环境.税收征管环境主要包括税法宣传的力度及纳税人依法纳税程度,社会各界,各级政府及其所属部门对税收征管工作支持程度和税务机关优质服务程度.在税法宣传上,我们多年来一直都采取了灌输式的说教方式和摆摊设点的咨询服务方式,像“纳税指南“,“申报说明“等文字材料更是铺天盖天,做到了电视有形,广播有声,报纸有字,互联网沟通征纳双方,近年来更是做到了宣传纳税人权利和税收公平的新境界.特别是结合新税收征管模式的改革.以优化服务为基础的税收代理,税收咨询工作达到了前所未有的高水平阶段,公民的依法纳税意识得到了进一步的提高,自觉申报纳税率已达 90%以上(金人庆在 2000 年全国税务工作会议上的讲话).但其中不可
