财政集权与地方政府行为变化_从援助之手到攫取之手

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1、第2卷第l期2002年10月经济学(季刊)C lliizaEeono而eQua rte rl yV ol.2,No.1Oet.,200 2财政集权与地方政府行为变化 从援助之手到攫取之手陈抗Ar”L.H il lma n顾清扬*才商 要中央与地方政府之间分配财政资源的不同方式会引起地方政府 的利益机 制和行为的重大变化.本文构建一个中央与地方政府的博弈模型,并 且采用 省级数据来说明在90年代中期伴随分税制而来的封政集权如何加剧了地方政府从“援助之手”到“攫取 之手”的行为转变.研究发现,虽然中央政府 从财政集权中受益,预算收入和经济增长速度却因地方政府 的行为变化而显著下降.关健词中央 政府

2、,地方政府,财政集权一引.全 、J.七,O l son(2 00 0)发现,解释国家间贫富差别的道理虽然有千条万絮,只有一条是放之四海而皆准的:在任何一个社会里,只要巧取豪夺比生产建设来得容易,掠夺活动就会使投资、分工、合作等创造活动萎缩,经济就不发达,社会就贫穷.反之,只要存在激励机制诱使企 业和个人 积极地进行 生产创造,经济就繁荣,社会就富足.Ol son还发现,尽管“一手交钱、一手交货”的初级市场交易到处可见,在合 同约束下进行的复杂市场交 易却不 很普遮.投资、融资、研发新产品等“产权 密集型”生产活动只活跃 于那些私人财产受到绝对保 护、商业合 同得到严格执行的国家.由此可见,政府

3、对经济发展起若十分重要的作用,权力与繁荣有着非常密切的关系.在什么条件下当权者会运用他们手中的权力保护产权、打击掠夺活动、促进 生产?在什么条件下他们 自己会侵犯私 人财产、掠夺大部分劳动成果、打击生产活动?O l son(19 93,200 0)以流寇和坐寇的“罪 犯 比喻”来回答这个问题.流寇以掠夺为生,不断寻 找新的目标.他只顾眼前,掠夺无度,不关心受害人 的将来,只有“攫取之手”.但 是,当流寇定居下来、变成统治一方的 坐寇时,其利益机制起了变化.坐寇的占领地越 富裕,他的收益 也越高.因此,坐寇拥有“援助之手”,他掠夺有度,而且不允许其它强 盗、土匪、黑帮、军阀来掠夺。他积 极维持社

4、会秩序安定,创造生产条件,甚至愿意兴修水,陈抗、新加坡南 洋理工大学南洋商学院应用经济学系;AryeL.Hi l i ma n,以色列Ba r -na n大学经 济 系;顾清扬,新加坡南洋理工大学.通讯作者及地址:陈抗,Nan ya ngBu成ne soschoo l,Nanya ng压 飞chn ol叩iealUniv er sit y ,Na叮a ngAv en ue,Singapor e639798:电话:(65)679 06431,Ema il:A K A C H E N n tu .e du .s g.112经济学(季刊)第2卷利、铺路架桥、提供其它公共物品,因为这些活动和有限掠夺的

5、目的一样,都是为了他 自身的长远利益.Ol son的罪犯 比喻不但对群雄争霸、成者为王败者寇那种时代的政府是十分精确的描述,对现代政府的行为也 具有深刻的蕴义。如果当权者的地位越稳定、自身利益与社会繁荣的关系越密切,他的眼光就越长远,有越强烈的激励伸出“援助之手”来促进经济发展。反之,当权者的行为就短期化,而且还具有强烈的激励伸出“攫取 之手”通过损害社会利益来提离 自身利益.“援助之手”和“攫取之手”可 以解释转型经济中的不 同现象。“攫取 之手”的存在已经被俄国、乌克兰、克罗地亚、保加利亚和其 它一些地 方的经验所证实(R ”a nd Shle if e r,1997;Sh ieif er

6、,1997:G e l b,eta l,1998;Levina ndSa ta ro v,2000;Bl e je ra nd Sk reb,2 00 1)。相反,学术界一般认为在转型期中国出现的是“援助之手”,它促进了私 人投资,调动了创新的积极性(01,1 99 2,1994;MeKi nnon,1992;Mon tinolaeta l.,1995:Qia nand V几inga st,1996,1997;Ji neta l,1999;B la nc ha rda nd Shle if e r,2000)。“攫取 之手”与“援助之手”的行 为区别涉及地方政府 与中央政府的关系.在俄国,地方

7、政府官员不能通过提供“援助之手”来获益,因为扩大税墓带来的税收增加必须全部上缴到 中央政府。这样的机制使地方政府失去发展地方经济的积极性,引发“攫取 之手”的行为,勒索和乱收费非常普追(zh u ra vsk a xa,20 0 0).在中国,一直到90年代的初期,地方政府有较强烈的激励对发展地 方经济伸出“援助之手”.这是因为当时实行的财政包干制确定了地 方政府“剩余占有者”的地位,使额外增长的税收大部分归地方政府支配.因此,地方经济的发展对地 方政府以及政府官员个人都大有好处.然而,在90年代中期,伴随着分税制 的实行,中国预算内的财政收入明显地向中央政府集中,税制改革和银行体制改革都带有

8、财政集权 的色彩.同时,财政资源 迅速地由预算内向预算外甚至体制外转移,贪污、腐败愈加普追,地方政府的“援助之手”有向“攫取 之手”转变的明显趋势。本文 试 图分析从“援助之手”向“攫取之手”转变的诱因,研究财政集权与地方政府行为变化的 内在联系.第二节回顾改革开放以来 中央与地方财政关系在各 时期的变化.第三节构建一个博弃模型用来说明相对于中央政府对财政分权与集权的选择,地 方政府如何在“援助之手”和“攫取之手”两种行为之间作变化.第四节对“援助之手”和“攫取 之手”进行量化,提供地方政府由“援助之手”向“攫取之手”变化的实证分析.我们估计“援助之手”对投资活动的影响,考察导致“攫取之手”行

9、为的主要因素,推算财政集权给经济增长、预算内财政收入 以及中央财政收入带来的影响.第五节总结 文章的主要结论。i普遥的财政 集权是为了应付中央政府所遇到的问庵,本文第二节会详细讨论.第1期陈抗等:财政集权与地方政府行为变化1 13二、转型期中央与地方财政关系的变化在70年代末 中国实行 市场经济改革之前,地 方政府不 必对它的支出负责,吃的 是国家统一财政的“大锅饭”。地方政府因此没有激励去增加财政 收入,因为所有的收入 要 上缴国家进行统一分配。为了制止财政 收入的下降,财政部在1 977年引入了“分灶吃饭”的财政包干体系.地方政府与中央政府签定长期的收入分配合同.合同规定了地 方政府 需要

10、上缴给中央政府的收入总额,剩余的部分 归地方政府 支配。2财政包干制改变了地方政府的激励,与其到中央政府那里去寻租,还 不如通过推行 市场改革,促进经济发展来提高地方的税基.这个结果被称为是“市场保护型”财政联邦制(J ine ta l.,1 99 9).”在8 0年代,中央政府对这个财政关系是 满意的.不但中央的财政收入有了保 障,地方政府的支持也促进了改革进程。4然而,这个财政分配体系在剧 烈的经济变革条件下难以为继.和许多转型经济一样,”中国的财政收入 主要依赖于国有企业.然而国有企 业的盈余由于生产率的下降和新生非国有企 业的竞争而减少,由地方政府征收后与中央分成的财政收入 不断下降.

11、“直接由中央政府课征且 不与各省分配的那部分财政收入 下降得更多.同时,那 些向国家上缴收入的较富裕省份其财政收入占省负担的总预算收入的比重也提高了。7富裕省份的分成比例增加反映了包干制 的分配规则,这个规则是各省上缴约定的数量,而剩余 的归各省所支配.但是,中央政府用于 向贫困省份再分配的税收减 少了,这使从国家获取补贴省份的分成比例也随之下降.8这些收入变化从表1中可以看出.在这个阶段,中央财政面临重重 困难,并且频繁地与地方政府讨价还 价,要求富裕的省份上缴额外的数量、多做贡 献.由于中央政府没有自己的税收课征机构,只能依赖地方政府上缴利税.而地方政府总是想方设法来规避上缴义务.他们把税

12、收收入从预算内转到预算外,这样就可 以不与中央分成 了.他们还通过优惠税收和免税的方式“藏富于企业”(Wbng,1991)2时政 部在刚开始的时候非常谨恢,先在江苏和其 它几个 省份试行.这个体制被认为是成功的,在19 80年被全面推广.它在80年 代保 库了中央政府的对 政收入,并且使省 时欢 的收入也增加了 (C he n,19 98a).3尽管财政包干制的原意是保证中央财政 收入,人们后来仍 给它贴上改革的标鉴.因为包干侧 使地方 政府成为 改革的受益者,他 们自然地要支持中央 改苹派领 导人,使改革派与保 守派之 间的力t对比 发生变化,使更广泛的改革措施得以推行(Chen,1995)

13、.激助机 制的交化也使地 方政府对民众自发 的改革要求变得比较敏 感,从而在政 权与杜会的互动中起了t 要的作用,这对于中国改革的推进是 非常t要的(Chen,19 98b).4在 改革中获利的地 方政府成为一股制 衡力t抑制既得利益受威胁的中央部委(sh irk,199a ).5见Bo罗ti亡和Hil lma n(19 95).“全 国 预算 收入占G DP的比重从1985年的23.7%下降到19 93年的13 .5%(见表1 ).同一时期,由中央 与各省分成的预算收入占G D P的比重也从14 .4%下降到10 . 8%.7从19 85年的61.5%上升到199 3年的8 5.8%.定义

14、见表1注(1)“从1 9 86年的1 4 2%下降到199 3年的n3%(见表1 ).分成比例超过1 0。%是因为接受了来自中央 的补贴.114经济学(季刊)第2卷表1.省预算收入占省负担总预算收入的比重(百分比)年份净上缴省份 的比t从中央接 受补贴省份 的比重所有省份的比重由中央 与省分成的预算收入占G DP的比重全国预算收入占GD P的比重两 今创月f8 0 9oq 即合8 2. . . . . 329姗 了8764 3嘴1.几, 曰q,几 , 几,几,孟, 上1几1几,上,几: 4注537996 71 4 1 5 1 5 1 31 4 1 31 21 0 1 09 .88 . 9 .

15、8 . 8 .1.几1 上8 4 90 3OD7巴J91 上8. . . . . 6 16 77 07 5 7 9 7 98 1 8 18 57 87 6 7 76 66 1198 5198 61987198 8198 9199 0199 11992199319 94199 5199 619971 9 9 8131.714 1.7140.8126.1122.21 22.01 18.81 18.21 12.79 6. 095.394.589.286.396.4104.3107.1102.8103.0104.4102.6101.498.588.587.087.379674.41 2.012.8资料

16、来源:由作者根据各 期的中国统计年鉴) 和中国时政年鉴的数据计算得来.注:(l )各省的预算收入是在省级组织征收的预算收入中扣除向中央上解倾并加上从中央获得 的补贴后的调整数据.1994年之后的数据包含了从中央得到的税收返还.省负担 的总预算 收入在 1994年前是省级组织征收的预算收入.1994年后的数据与前期保持一致的统 计口径.(2)中国的统计部门习惯上将对国有企业的亏损补贴作为财政负收入计算.这里,我们根据 国际惯例对负收入作相 应调整.(3)在这项研究中,我们根据观察到的净上缴数据把广东、浙江、江苏、天津、辽宁和河北 归类于净上墩省份,其它的省份则归类于净获补贴省 份.地方政府用各种手段保护 自己的利益给经济带来低效率.地方保护政策阻止商品跨地区自由流通,国有银行 的地方分行被命令给当地企 业提供信贷.地方保护主义和地 方政府对银行信贷 的直接干预造成了各地区无效率、高成本的重复建设到处泛滥(Chen,1991)。为了解决财政包干制带来的问题,中央政府早在9 0年代初期就寻求对税收体制重新集权,但地方政府成功地抵制了财政集权的尝试.