宅基地使用权法律适用

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1、宅基地使用权纠纷法律适用宅基地使用权纠纷法律适用编辑作者：胡劲松编辑作者：胡劲松 联系电话联系电话 1370121585813701215858 时间：时间：20122012 年年 1212 月月 8 8 日日中华人民共和国宪法中华人民共和国宪法第十条 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以土地的使用权可以依照法律的规定转让依照法律的规定转让。一切使用土地

2、的组织和个人必须合理地利用土地。中华人民共和国物权法中华人民共和国物权法 （20072007 年年 3 3 月月 1616 日第十届全国人日第十届全国人民代表大会第五次会议通过）民代表大会第五次会议通过）第十三章第十三章 宅基地使用权宅基地使用权 第一百五十二条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。 第一百五十三条 宅基地使用权的取得、行使和宅基地使用权的取得、行使和转让转让，适用适用土地管理法等法律和国家有关规定土地管理法等法律和国家有关规定。 第一百五十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当

3、重新分配宅基地。第一百五十五条 已经登记的宅基地使用权转让已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法第六十二条 农村村民一户农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 农村村民出卖农村村民出卖、出

4、租住房后住房后，再申请宅基地的，不予批准。 中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知的通知 （1997 年 5 月 18 日）四、加强农村集体土地的管理要结合划定基本农田保护区，制定好村镇建设规划。村镇建设要集中紧凑、合理布局，尽可能利用荒坡地、废弃地，不占好地。在有条件的地方，要通过村镇改造将适宜耕种的土地调整出来复垦、还耕。农村居民的住宅建设要符合村镇建设规划。有条件的地方，提倡相对集中建设公寓式楼房。农村居民建住宅要农村居民建住宅要严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依法取严格按照所在的省、自治区、直辖市规定的标准，依

5、法取得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，得宅基地。农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有多出的宅基地，要依法收归集体所有。严禁耕地撂荒。对于不再从事农业生产、不履行土地承包合同而弃耕的土地，要按规定收回承包权。鼓励采取多种形式进行集约化经营。积极推行殡葬改革，移风易俗，提倡火葬。土葬不得占用耕地。山区农村可集中划定公共墓地。平原地区的农村，提倡建骨灰堂、集中存放骨灰。要在做好深入细致的思想工作、取得当事人支持与配合的前提下，对占用耕地、林地形成的坟地，采取迁移、深葬等办法妥善处理，以不影响耕种或复垦还耕、还林。发展乡镇企业要尽量不占或少占耕地

6、、节约使用土地。乡镇企业用地，要按照经批准的村镇建设规划的要求，合理布局，适当集中，依法办理用地审批手续。大力推广新型墙体材料，限制粘土砖生产，严禁占用耕地建砖瓦窑。已经占用耕地建砖瓦窑的，要限期调整、复耕。除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设。用于非农业建设的集体土地，因与本集体外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益。集体所有的各种荒地，不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的

7、通国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知知1999 年 05 月 06 日二、加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发 农民集体土地使用权不得出让、转让或出租农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农用于非农业建设业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。 农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证

8、和房产证购买的住宅发放土地使用证和房产证。 要对未经审批擅自将农民集体土地变为建设用地的情况进行认真清理。凡不符合土地利用总体规划的，要限期恢复农业用途，退还原农民集体土地承包者；符合土地利用总体规划的，必须依法重新办理用地手续。 关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定的理解与适用的理解与适用 最高人民法院于近日发布的关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 （以下简称规定 ）于2011 年 9 月 5 日起施行。为正确理解适用，对规定的起草背景和主要内容说明如下： 一、司法解释的起草背景一、司法解释的起草背景 随着经济建设的快速发展

9、，城市化进程不断加快，土地资源紧缺与建设和生活需要的矛盾愈加凸显，土地行政纠纷不断增多。土地行政案件审判过程中新情况新问题不断出现，解决纠纷的难度日益增大，已经成为法院审理案件和化解矛盾的重点难点。为了妥善处理涉及农村集体土地的行政纠纷，依法审理案件，统一司法尺度，最高人民法院于 2009 年开始就审理涉及农村集体土地行政案件问题进行调研，在调研的基础上起草了规定的草稿。之后，多次组织召开座谈会，并征求各高院、全国人大法工委、国务院法制办、国土资源部等部门和专家学者的意见。2011 年 5 月 9 日，经最高人民法院审判委员会 1522 次会议讨论通过，自 2011 年 9 月 5 日起施行。

10、 二、涉及农村集体土地行政案件的受案范围二、涉及农村集体土地行政案件的受案范围 涉及农村集体土地的行政行为包括土地的征收征用、土地出让、土地登记、土地许可、土地处罚、土地确权和强制措施等行政行为及其相应的不作为。土地权利人或利害关系人（以下简称土地权利人）对上述行为不服，均可以提起行政诉讼。鉴此， 规定第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 关于涉及农村集体土地的行政行为排除司法审查的问题，司法解释规定了一种情形，即根据人民法院、仲裁机构的生效法律文书作为土地权属登记的可诉性的

11、问题。我们认为，按照物权法第二十八条规定，人民法院或者仲裁机构作出确权判决或裁决后，新的土地权利人就直接取得了土地所有权或使用权。土地权属登记机构必须按照判决或裁决作出登记，而不能对判决、协助执行通知书或裁决的合法性进行审查，此时的登记行为实际上并非土地权属登记机构的独立意志。不过土地权属登记机构登记的内容与法律文书的内容不一致时，登记就有了独立于司法意志的因素，应为可诉。故规定第二条规定，土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。 虽然规定只

12、规定了一种排除司法审查的行政行为，但是最高人民法院关于执行若干问题的解释 （以下简称若干解释 ）中所规定的不属于人民法院受案范围的行政案件，同样适用于涉及农村集体土地的行政行为。 三、关于农村集体经济组织成员的原告资格问题三、关于农村集体经济组织成员的原告资格问题 实践中，常常遇到农村集体经济组织或村民委员会等对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的情况，导致农民权益受到损害而无法得到救济，引起群体性的上访。为了依法保护农民的合法权益，有必要赋予具有代表性的农民以集体名义提起诉讼，故规定第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济

13、组织名义提起诉讼。 另外，很多地方通过“农转非”的形式，将农民转为城市居民，原农村集体经济组织成建制撤销，原村民委员会不复存在。如果涉及原集体土地权益受到侵犯，对谁有资格起诉的问题有不同意见。有的主张原村民的多数即可起诉，也有的主张应由居委会起诉。我们认为，居委会是群众自治组织，对居民的财产没有管理权，因此居委会没有原告主体资格，可以由原集体经济组织的多数村民提起行政诉讼。故规定第三条第二款规定，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。 四、关于土地实际使用人的原告资格问题四、关于土地实际使用人的原告资格问题 实践中，

14、很多农村集体土地的使用人没有土地权属证书，有的是因为当地从没发放过土地权属证书，有的是由于土地权属转移正在办理土地权属证书过程中，也有的属于非法占地。有人主张只有持有土地权属证书的使用权人才具有原告资格。我们认为，土地实际使用人即使没有权属证书，只要是合法享有土地使用权的，当其土地权益受到侵害时仍应赋予其诉权；对于非法占地的，人民法院受理后，可以裁定驳回其起诉。故规定第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。 五、关于土地储备机构的被告资格问题五、关于土地储备机构的被告资格问题 实践中，人民政府或土地管理部门设

15、立了一些土地储备机构，这些机构往往以自己的名义实施征地或强制拆除集体土地上的附着物的行为，土地权利人认为上述机构的行为侵害自己合法权益的，能否以土地储备机构为被告提起行政诉讼？我们认为，根据土地储备管理办法第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，因此这类土地储备机构不具有行政主体资格，对其行使行政职权的行为，应由其所隶属的行政机关做被告。故规定第五条规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门

16、为被告。 六、关于土地行政案件复议前置的问题六、关于土地行政案件复议前置的问题 一是关于土地确权行政案件复议前置的问题一是关于土地确权行政案件复议前置的问题。行政复议法第三十条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。 ”从文义上看，复议前置的土地行政案件范围非常大，绝大部分土地行政行为都属于复议前置的范围。但从立法过程和立法本意看，是将土地确权决定作为复议前置的案件，因此有必要对该条规定做限缩性解释，故规定第六条第一款和第七条规定，土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体