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1、我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源沈立人戴园晨一 ?一我国作为一个疆域辽阔、人口众多、各地区经济发展极不平衡的大国,不可能完全由中央政府一竿子插到底进行经济管理,总是要在统 一领导下实行分级管理。但“统一领导、分级管理”还需要通过具体的体制,明确哪些权力集中于 中央政府,哪些权力下放给地方政府,使两者既有明确的权 力划分,又能掌握合 适的“度”,并且能有机 地结合,尽量 发挥集 中和 分散的长处,避免过于集中和过 于分散所可能出现 的弊端。建国? ? 多年来,中央集权和地方分权经历 了 多次演变,在经济权力高度集中于中央政府时,往往使地方 政府仅仅成为上传下达 的中转机构,缺乏因地 制宜 的
2、灵 活性和积 极性,以致经济运行效率不高,有 时会 错过 经济 发展 的 可贵机遇。在经济权 力过 分分 散于各级地 方政 府时,则又会 走向 另外一面。中央集权和 地方分 权是 迄今尚未得到妥善处理 的一对矛 盾。在探讨中央集权和 地方分 权 时,必须注 意到公有制条件下政企不 分的特点,必须注意到我国地方政府具有双重身份的特点。分级管理表明地方政府的身份是 国家进行经济管理的一个层次,它要 执行中央政府的各项 经济决策,维护 宏观经济的整体利益?另一重身份表现为地方政府是组织地区经济活动的主体,它有自己的经济利益,并会根据 自己的利益作 出种种经济决策。整体利益和 局部 利益的矛盾,往往会
3、反映在地 方政 府双重身份 的 自我冲突上,表现为地方政府有时会采取 一些前后矛 盾的措施,摇摆性大。但总起来看,这 些年随 着改革向地方分权倾斜,地 方政府作为经济主体这一面 突 出了,地区经济的局部 利益不断被 强化,以致于对“诸侯经济”问题有必 要作 一番理 论探索。一、从“地方包干”到“诸侯经济”对于这些年改革向地方分 权倾斜的结果,经济理论界把 它描绘为一 种新的经济现象诸侯经济”。也就 是说,全 国? ? 个省、市、区是 ? ? 路大诸侯,? ?多个地区、市是? ? 多路 中诸侯,? ?多个县?市?是? ?多路小诸侯,各求发展,各据一方,各自为政。与任何臂喻都有其局限性一样,这种描
4、绘 也不够确切?但是,不妨借用这 个术语,进一步探讨地方分权对当前经济发展和 经济改革产生 的广泛 影响。“诸侯经济”是怎么形成的?一般 认 为?它来 自以财政“分 灶吃饭”为篙矢 的“地 方包干”。当时,这项改革突破了统 收统 支、“吃大锅 饭”的传统财政体 制,调动了地方增 产节约、增收节支的积极性。但是,随即带来一些 间题,主要 是强化了地 方利益和地方观念,从而使 地方政府从经济活动管理者进 而成 为经济活动和经济利益主体,使这些 地区为了增 加财政 收入,不惜千方 百计地 发展 地方企业,直至 不顾国家规划和扒?域分 工 的原 则,盲目生产、爪复建设,“诸 侯经济”作为对我国近些年出
5、现的地方政府分剖?如自? ? 象描绘,较近期的公开使用?今见人 民日报沙均吕,?月?日的当代请侯经济忧思录。?变为一个相对的“独立王国”。再者,一 些收入较多、上 交 比例较大的地区,卖 眼卿收入的积极性逐步减退,甚至人 为地 使收入滑坡,为地方和地方 企业谋取实惠。另一方面,随着“包”字进城,在对城市工?商?业 企业推行承包责任 制的 同时,先是 少数部 门试行“收 支包干”、“投资包干”和“调拨物资包干”,后来又推广 到对省、市、区和以下各级实行“投资包干”、“信贷包干”、“物资包干”和“外贸包干”等。把这些归纳起 来,叫做“地 方包干”,成为 处理 中央 集权和地方分权关系的 一种新的体
6、制。对“地方包干”,评价 不 一,争论很多。大致有三种 意见?一 是完全肯定,认为符合改革的方向?一是完全否 定,认为把改革引入了歧 路?一是 把乙当作权宜之 计 或过渡措施,而 不是 改革的 目标模式。肯定的意见认为?中央集权应 当摈弃,权力必须 下放地 方。怎么下放?包干是好办法。这是因为,我 国处 于社会主义初级阶段,商品经济不发达,市场体系不 完善,不能模仿或搬用现 代商品经济的办法?并且,地区发展不平衡,对改革的承受能力不 等,实行地方包干 正是多层次的区域推进。当作是过渡措施的意见认为,中央和地 方的 职、权、利 要分 开,不分 开就难以产生效益?但是 分权必须是双 向 的,在 国
7、家对企业没有真正分权以前,对地 方实行分权的包干办法也只能是 临时 性措施。财政包干是一大 进步,缺陷是把企业 与各级政府之 间 的 关 系捆 得更紧了,使各级政府热衷 于铺摊子、上 项目,力求自成体 系,并对 自己管精的企业实行保护,加剧了市场分割,不利于资源在全 国范围的优化配 置。虽然带来 短期利益,却不是改革的上策。何 况,这种办法并没有使中央 和地 方的关 系稳定下来,而是 一个 地方 一个比例,过 几年又 来一番讨价还价。否定的意 见认为?地 方包干存在一 系列 的问题,带来不良的后果。这是以包 干代 柞宏观管理,实质 上是把中央包死,不是增强 而是削弱 了中央的调控 力量。并目?
8、妨碍 地区之间的协作和 调节。这不 利 于破除条块分割的壁垒,也不利于推行政企 分开的 进程。地 方包干是 一 项既定决策和现行体制,在肯定 它 的历 史作用后,揭示 它在实践 中 暴露出来的问题,当然 不是要把 改革拉回去,恢复中央的高 度集权。分析它 的目的,是为 了权衡 它的利弊,一 了解它对发展和改革的正反 两方面 的作用,经过透 视,不难 发现,当?讨发展 和改革中存在的不少问题,都通 到这个地 方分权的现行体制的根子 上,当然,形 成诸侯经 济”,地方包干 不是唯一原 因?如果 那样看,也 是不 全面、不公 平 的。二、“诸侯经济”与增长过热、需求膨胀传统经 济 的弊端,表 现 为
9、片面追求超高速度,忽视效益 提高和 结构 优化,导致 增 长过热和 需求膨胀,其原因是多方面的,不完 全在地方。大家已经看到,这是 一种急于 求成的?, ? ?几”倾思 想,形成以高速增长为目标,以尽 量积累为手段,以外延 的扩 大再 生产 为主要 方 式的经济发展战略?同时,也来自它 的体制病,处于预算软约束下 的企业必 然 会患“投资饥 渴 症”,扩大自主权后 又患“消费饥渴症”,表明这是一种扩张冲动 的经济机制。但是,在行政分权后,地方政府的经济目标和 经济行 为又起 了难以遏止的推波助澜 作 用,甚 至成 为扩张 冲 动的枢纽和 主体。有关材料反映了这样一个 事实?在向企业和 地方的双
10、 向分 权 中,玉 然与?体制比,中央直接计划管的工业产品只剩下 不到? ?,统配物资按品种只有原 米 的? ?左 右,商业都的计划商品也只有原来的? ? ?然而,人、财、物和产、供、销决策权真正落实到企业的不到? ?,其余部分都被 各级政府及其各主管部门截留了。于是,在国民经济的运行中,地方政府的作用越来越大。当前的增长过热和需求膨胀,很多与“诸侯经济”有关,其轨迹是?攀比速度。在传统观念中,经济发展 的综合标志就是增长速度,特别是工业总产值的增长速度。这本来不算错,只是片面 追求速度,把整个发展 的价值判断搞乱 了。全 国的增长速度靠地方来保证,这同样不算错,只是各地相互之 间不顾条件地搞
11、攀比,又带来无数负效应。地方搞攀比,一个动机是为地方谋利益,另一个动机是显示政绩。这也不算错,只是如果把后者凌驾于前者之上,往往会不择手段。攀比的内容?一是 争座位,就产 值规模争金牌、银牌和其他名次?二是比增长率,谁快谁慢。攀比的做法?当 国家拟定一年或几年 的增长率后,各省?、 市、区都要拟定高于这个平均增长率的地区指标。后 进地区的理 由 是赶 先进地区,应当缩短差距?先进地区的理由是基础好、条件好,应 当继续领先。于 是,展 开一场以工业总产值增长为目标的“速度大战”,成为各地经济工作的大方向,最后却变为推动增长过热的异常动力。?扩大投资。为了实现高速增长,除挖掘潜力外,根本的措施是扩
12、大固定资产投资,速度越快越好,必然导致投资越多越好,这在资金供给制的条件下,没有 自我 约束机制,“投资饥渴症”就成为难以防治的痛疾 了,地方政府扩大投资的办法?一是向上要,争项目,多多益善,来者不拒,甚至不免在申请时夸大有利方面,掩 遮不 利方 面?二 是 自己挤,在地方 预算中安排,向银行贷款要项目,往 往造 成财政赤字 和信贷赤字?三是 向下压,动员社会 集 资,布置企业投资,名目繁多的地方摊派 中相 当部分属于此类。预算外投资倍褪于预算内,是近年来地方投资的一大特点,这 些,本 来都不算错,只是一味贪多,超过了国 力和地方力量,使投资需求过旺,成为社会总需求膨胀 的直接原因。?扩大消费
13、。扩大消费,本来主要在企 业,表 现为滥发奖 金、补贴和 各种实物。但地 方政府为了刺激增加生产和改善职 工生 活,即使不 再提倡或鼓励,对 此也 总是默认或容许 的。值得注意的是在公共消费方面,地方政府的作用也 越来越不是控制,而是 助长,使集团购买力或政府需求不断膨胀。这 几年的有关材料表明,全 国行政经费的增长率高于财政收支的增长率和 工业总产值、国民收入的增长率,地方行政经费的增长率又高于中央。其原 因,除了机构日益扩大、人员日益增多外,还是由于奢侈之 风愈演愈烈,建造楼堂馆所、购 买进口轿车等高档消费品以及吃喝成风。?恶性循环。一面 是片面追求高速增 长,超过 了度,使经济效益 不断
14、下降?一面 是扩 大投资和消费,使财政收支、信贷 收支和 国民收支都不平衡。流行的 说法是?为了增加财政收入,不能不保证较高的增长速度。这在正常情况下本来是对的。而今,由于 速 度 和效 益相悖,产值利税率和资金利税率等相续滑坡。以致过去工业 总产值每增长一个百分 点,财政 收入也能大体上 增长一个百分点?现在已经变为要财政收入增长一个 百分点,工业 总产值非增长二个或二个以上的百分点不可。于是,靠产值增长来保证收入增长就造成了经济增长棘轮效应,结果是产值愈高,效益愈低?要增加收入,就得再提高速度,成为一个恶性循环。这就导致增长过热,使通货膨胀进一步发展,越陷越深而难以自拔。?反控制。在传统体
15、制下,一切经济决策权在中央,不仅操纵企业并且包揽地方的经济?活动。彼时,地方政府不是控制主体,而是被控客体和向企业传达控制的中介。现在,地方政府既是国 民经济宏观总量在地区平衡的被控客体,又是区域范围内独立 的中观控制主体。按理,地方政府的控制作用应当加强 了。无情的 事实却是?地方政府虽有加强控制、稳定经济的良好愿望,而从 地方利益 出发,总是能上不能下,自觉或不 自觉地要求继续保持相 当速度,控制与反控制的 斗争难分难解。所谓“上有政策,下有对策”,一般即指这种反控制的本性。峥御三、“诸侯经济”与区域割据,结构趋同“诸侯经济”的形成,除了进 一步导致增长过热外,另一后果是带来区域割据和结
16、构趋同,即使在大一统的旧体制下,客观上也存在着局部和整体的矛盾。那时,传统体制既是中央集权,上述矛盾的 主要方面 一般表现为对地方利益考虑不够,不能充分调动地方的积极性。经过改革,转向地方分 权,矛盾 的主要方面也就转而表现为容易强调 地 方利 益,不能更好地服从和服务于整体利益。所谓“诸侯经济”,或被理解为地方主义、分散主义、本位主 义,都是 这个意思。这也是客观存在,只是在地方包干后,就 从可能变为现实了。其轨迹 是?“短平快”。地方经济要 加 速发展,投资搞什么?首先想到的是那 些花钱少、周期短、见效快的项目。这也符合一 般规律。过去所谓资本主 义 的工业 化道路,先搞轻工业,直至形成对生产资料的 巨大需求,才 来搞重 工业,似乎顺理成章。地方政府的 经济目标,优先考虑局部利益 和眼前利益,同样有其理 由。然而,在价格倒挂、效益倾斜的情况下大量发展 加工业并不可能通过市场调节及时推动上 游工业 的相应发展,而是持续地搞加工 业的 重复建设,过度竞争。针对这种失衡现象,人们讳于承认是加工业发展过快,有盲目性,
