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1、1日本 90 年代的环境保护刘昌黎一，公害问题出现和环保对策的回顾19501960 年代，在经济高速增长过程中，由于追求生产第一主义，日本的公害问题日趋严重起来，相继发生了“水俣病” 、 “第二水俣病” 、 “哮喘病”和“疼痛病”等公害病。1960 年代后期，四种公害病的受害者把排污企业状告法庭，成了轰动一时的“四大公害诉讼”。以四大公害诉讼为契机，大气污染、水质污染、土壤污染、地面下沉、噪音、振动和恶臭等七大公害引起了日本社会的广泛关注。当时，一些人甚至非常气愤地说：“让 GNP 见鬼去吧”！他们认为，只要不停止经济增长，就不能消除公害。由于采取公害对策会提高生产成本，所以一般企业都不肯主动
2、地进行环保投资。为此，日本政府于 1967 年制订了公害对策基本法 ，1968 年又制订了大气污染防止法和噪音规制法 ，这是日本解决公害问题的开始。由于国民的强烈要求，1970 年末至 1971 年 5 月召开的第 65 次国会集中审议了公害问题，成了有名的“公害国会” 。公害国会是日本政府公害政策的重要转折，由此，解决公害就一时成了日本经济社会最重要的政策课题。在这次国会上，一连气修改和制订了 14 项环保法律，其中修改的有公害对策基本法 、 大气污染防止法 、 水质污浊防止法 、 噪音规制法和废弃物处理法等；新制订的有水质污浊防止法 、 海洋污染防止法 、关于废弃物处理和清扫的法律 、 公
3、害防止事业费事业者负担法和公害纠纷处理法等。1972 和 1973 年，日本政府又分别制订了无过失赔偿责任法和公害健康被害补偿法 ，明确了企业的公害责任。根据公害对策基本法等，日本政府又分别就大气和水质保护制订了环境标准 ，对企业排水、排气实施了浓度限制 。在大气污染特别严重的地区，根据修改后的大气污染防止法，1974 和 1981 年又分别实施了硫化物和氮氧化物排放的总量限制。地方政府根据国家的公害对策和环境标准，不仅制订了比国家标准更为严格的地方环境标准，而且各市町村还纷纷与区域内的主要企业签订了防止公害协议 。根据防止公害协议，企业必须承担规定的义务，例如发电厂的燃料就必须使用不含硫磺的
4、天然气和低硫石油。这样，防止公害协议就体现了地方居民的利益，受到了地方居民的欢迎，成了企业必须遵守的社会规则。由上述可见，日本政府的环境对策在环境保护中发挥了重要的作用。这与当时环境迅速恶化，必须及时采取立竿见影的严厉对策有很大的关系。由于防止公害的协议，企业的环保行为不仅受到了社会的监督，而且还必须接受地方政府的检查。凡是排污达不到协议标准的企业，都不得不根据地方政府的劝告，缩短开工的时间。这种严厉的社会监督系统，是欧美各国所没有的。由于国家和地方政府的上述政策措施，日本成了世界上公害限制最严厉的国家。从而，公害在很大程度上受到了控制，日趋恶化的环境也很快得到了改善。根据附表 1 的统计，日
5、本大气中二氧化碳、二氧化氮、颗粒悬浮物和光化学污染物含量都明显降低了。从国际比较看，日本单位 GDP 的污染物排放量大都下降到了发达国家中的最低水平。1990 年，日本每 1000 美元 GDP 的二氧化硫排放量为 0.5 公斤，只相当于加拿大的 1/16、德国的 1/11、美国的 1/9；二氧化氮排放量为 0.8 公斤，只相当于加拿大的 1/6、美国的 1/5，英国的 1/4；二氧化碳的排放量为 0.57 吨，虽略高于法国的 0.49 吨和意大利 0.54吨，但与美国的 1.12 吨和加拿大的 1.05 吨相比，都只相当于其一半左右。尽管日本环境有了很大的改善，日本也成了世界上治理公害最先进
6、的国家，但其环境保护仍还存在着许多问题。特别是 90 年代以来，日本环境改善的步伐不仅明显放慢，而且某些方面还有所退步。以大气污染为例：1997 年，大气中二氧化碳和颗粒悬浮物的达标率各为295.3和 61.3，分别低于上年的 96.4和 69.8；汽车尾气中颗粒悬浮物的达标率 1997年为 32.9，比上年的 42.4下降了近 10 个百分点。再以水质污染为例：1997 年，海域、河流和湖泊的水质达标率分别为 74.9、80.9和 41.0；其中，河流水质达标率虽然比1980 年的 67.2有所提高，但海域和湖泊水质达标率却低于 1980 年的 79.8和 41.6%。至于噪声，1992 年
7、，大城市噪声观测点的达标率只为 7。另外，由于污水渗漏和化学农药使用等原因，土壤和地下水中的化学物质增加，地下水和土壤的污染又成了新的环境问题。由于环境改善的放慢和某些新公害的出现，一度减少的公害纠纷就又出现了增加的趋势。从附表 2 可以看出，19721980 年度，各地方公共团体受理公害纠纷的案件虽然由 87764 件减少为 64690 件，但 1990 年度又增加到 74294 件，1997 年度仍为 70975 件。其中，大气污染的纠纷案件 1997 年度为 19688 件，不仅相当于 1980 年度的 2 倍多，而且比 1972 年度也增加了 30以上。另外，噪声、恶臭和其他公害（包括
8、新出现的公害）的纠纷也依然很多，其中其他公害纠纷 1990 年度达到了高潮，1997 年度纠纷案件仍相当于 1980 年度的 1.76 倍。二，90 年代的环境问题和环保对策1经济社会环境的变化和及其所带来的环境问题能源消耗的变化和环境问题。自 1979 年第二次石油危机以来一直到 80 年代中期前后，由于国际市场原油价格居高不下，日本石油的进口量一直处于减少的状态。其中，1987 年为116200 万桶，只相当于 1979 年 176900 万桶的 2/3。然而，1987 年以后，由于原油价格由升转降，日本石油的进口量自 1990 年恢复到 141700 万桶后，就一直是增加的趋势，1994
9、 年达到了 167900 万桶，1997 年仍为 164500 万桶。由于原油价格和原油进口量的上述变化，企业环境保护的压力减小，80 年代一度迅速增加的节能投资到 90 年代就转为了减少了。1990 年，日本企业环境保护的投资为 3054 亿日元，不仅大大低于 1985 年的水平，而且连 1975 年9645 亿日元的 1/3 还不到。1996 年，环保投资虽回升为 4449 亿日元，但 1998 年又减少为2605 亿日元，只相当于 1975 年的 27.0。产业高度化和环境问题。为克服 1985 年以来日元大幅度升值的影响，日本企业通过一系列的日元升值对策，到 1990 年前后基本上实现
10、了产品的高附加价值化、产业的高新技术化、经营的多样化和信息化。由此，企业的环保政策就随之发生了相应的变化。例如，高新技术产业和高附加价值产品的生产，虽然不会像重化学工业那样产生大气和水质污染等方面的环境问题，但由于各种化合物的消耗量增加，企业原材料的利用方式和废弃物的形态就发生了新的变化。这样，不仅可能产生一些新的环境问题，而且有些问题还很可能被忽视。其次，由于信息化的迅速进展特别是由于办公自动化的普及，不仅大大增加了信息化投资的资金，而且还缩短了设备淘汰的周期，扩大了纸张的消费量。在这种情况下，如何处理大量报废的设备和日益增多的废纸，提高设备和造纸资源的重复利用率，就成了防止公害、保护环境的
11、新课题。“东京一极集中”和环境问题。高速增长以来所出现的“东京一极集中”问题，不仅因人口过密而带来了东京地价昂贵和市内交通压力大的问题，而且还导致了大气和水质污染等公害问题。多年来，尽管日本政府在解决“东京一极集中”方面下了很大的功夫，付出了很大的代价，但迄今为止，仍然没有从根本上解决这一困扰日本经济、社会发展的头痛问题。由于地价暴涨，不仅直接导致了严重的泡沫经济，而且还给下水道等社会基础设施的建设带来了很大的财政压力。特别是在泡沫经济崩溃以后，由于不良债权的压力和长期的经济停滞，企业在经营困难的情况下，就不得不减少了环境保护方面的投资。生活多样化、高级化和环境问题。由于经济发展和特别是由于日
12、元升值，日本人均国民收入不仅在 80 年代后期迅速提高，而且在 1995 年还一度超过了美国。以此为背景，国民3生活就出现了多样化、高级化的趋向。由此，不仅因生活的奢侈和浪费而导致了能源需求的增加，而且日渐增多的生活垃圾也增大了新的环境破坏因素。另一方面，国民生活多样化、高级化还对社会基础设施建设和环境保护提出了更高的要求。即日本国民在物质生活感到富裕的同时，随着余暇和旅游消费的增加，越来越多的人都希望回归大自然，迫切希望建立一个环境舒适、充分体现人与大自然协调的社会。可持续发展与环境问题。19501960 年代的高速经济增长，是以大量消耗资源和能源、破坏自然环境和生态平衡为代价的。然而，面临
13、资源枯竭特别是能源危机的威胁，不仅日本经济的新增长已成泡影，而且社会的未来也笼罩了一层乌云。特别是自然环境和生态平衡的破坏，不仅严重破坏了日本的生活环境，影响了国民的身心健康，而且还增加了下一代人的经济负担，威胁了子孙后代的生存安全。这样，从 80 年代后期起，一个可持续发展的问题就尖锐地摆在了日本的面前，环境保护也就面临了新的课题和更高的要求。地球环境问题。由于大量地消耗资源和能源，人类在实现了前所未有的工业化和经济发展，建立了现代物质文明的同时，也严重地破坏了自然和生态平衡，造成了日趋严重的地球环境问题。这就是众所周知的地球温暖化、臭氧层破坏、酸性雨、森林资源减少、土地沙漠化、野生动植物资
14、源减少、生态平衡破坏和海洋污染等问题。地球环境问题是一个全球性的问题，它不仅在世界各国普遍发生，而且其影响也是全球性的。地球环境问题既不是那一个国家自己的问题，也不是靠那一个国家自己就能解决的问题，必须由世界各国共同合作来解决。发达国家消耗了世界上绝大多数的资源和能源，是地球环境问题的主要肇事者。日本作为发达国家，必须和其他发达国家一样，在解决地球环境问题方面起带头作用，并在资金和技术方面给广大发展中国家以必要的支持和援助。2环境保护的基本政策环境基本法。面临 90 年代环境问题的特点特别是日趋严峻的地球环境问题，必须把以前分别实施的公害对策、自然环境保护对策统一起来，形成一个由国家、地方公共
15、团体、企业和个人等社会各方面共同参加的环境保护体系，实施综合的环境行政。为此，日本政府于 1993 年 11 月制订了环境基本法 ，这是一个在公害对策基本法和自然环境保全法基础上，全面体现政府环境政策的新法。该法不仅详细规定了政府环境政策的基本理念、基本政策和经济措施，而且对制订实施环境基本计划和环境综合计划、进行环境影响评价等，也都做出了具体规定。环境基本计划。根据环境基本法 ，为全面而有计划地实施环保政策措施，日本政府于 1994 年 12 月制订了环境基本计划 。该计划根据国内外环境保护的形势，以 20 世纪初为目标，提出了环境保护的基本方针和具体政策措施。关于环境保护的基本方针，主要有
16、以下 4 点：第一，以环境负荷小的资源循环利用为基础，构筑环保型经济社会体系；第二，实现人与自然的协调和长期共存；第三，在公平负担环保费用的前提下，由国家、地方公共团体、企业和个人共同参加环境保护；第四，推进国际环境合作。由于环境基本计划的实施，日本政府的环保投资已从 1990 年度的 13403 亿日元，增加到 1999 年度的 30213 亿日元，增加了 1.25 倍。另外，1995 年度以来，环保投资占一般会计支出的比重一致保持在 1.6以上，均高于 1990 年度的 1.1。另外，各地方政府的环保投资也从 1990 年度的 37218 亿日元，增加到 1996 年度的 61751 亿日元，增加了 65.9；与此同时，环保投资占地方财政支出的比重，也由 4.5提高到了 5.9。国家率先实施计划。政府作为最大的事业者和消费者，其环境保护行为对地方公共团体、企业和国民等都有率先示范的积极影响。为此，从 1995 年起，日本政
