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1、美国监管机构改革美国监管机构改革2010030323 戴同万 一班2007 年 6 月 18 日，美国奥巴马政府公布了自上世纪 30 年代以来美国最彻底、规模最大、影响最广的金融改革方案，大力加强和改进金融规制与监管。方案在多处对美国金融监管模式与机构进行了检讨二、美国金融监管模式与机构设置改革美国在联邦层面对金融监管模式与机构设置的改革主要是：扩大美联储的权力，特别是由其对一级金融控股公司实行并表监管；由现有和增设的职能监管机构对各自职能领域实行职能监管；增设消费者金融保护局，对金融消费者实行定向保护监管；由金融服务监督委员会进行协调和监督。(一)美联储权力扩大，成为系统风险监管者和“超级监
2、管者”根据 1999 年通过的金融服务现代化法，美联储虽构成金融控股公司的主要并表监管机构，但美联储对金融控股公司的监管却受到以下主要限制：1.金融服务现代化法限制美联储从已有主要监管机关监管的银行控股公司的附属子公司获取信息并对其实施审慎限制的能力。2银行控股公司法虽要求任何拥有参保存款机构的公司必须注册为银行控股公司，接受美联储的并表监管和规制，并受该法对非银行活动限制的约束，但是，拥有 FDIC 承保的互助储蓄银行、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司或祖父豁免的存款机构的控股公司，则不要求成为银行控股公司。3美联储根据金融服务现代化法对金融控股公司进行监管时偏重存款子公司。这次美国金融改
3、革扩大了美联储的权力，首先是赋予美联储对一类金融控股公司进行并表监管的权力。根据方案的规定，一类金融控股公司是指由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成威胁的金融机构。认定该类金融机构主要依据是：该机构倒闭对金融体系和经济造成的影响；该机构规模、杠杆(包括表外风险敞口)以及对短期融资的依赖程度的结合；该机构作为家庭、企业、州政府和当地政府的信贷来源以及作为金融体系流动性来源的关键性。根据方案美联储应具有对一类金融控股公司实行并表监管与规制的权力和责任，而无论其是否拥有参保的存款机构，这些机构都不能通过操纵其法律结构而逃避对其风险活动的监管。美联储对一类金融控股公司的并表监管应扩展至
4、母公司及其所有附属子公司，而不论其是否受到规制，也不论其是美国的，还是外国的。虽然方案规定受职能规制的一类金融控股公司的附属子公司，应继续主要由职能规制机构进行监管和规制，但方案认为金融服务业现代化法阻碍了美联储作为并表监管机构从已有主要监管机关监管的金融控股公司的附属子公司获取信息并对其实施审慎限制的能力。为了保障美联储对一类金融控股公司监管的权力和责任，方案取消了金融服务业现代化法对美联储要求一类金融控股公司的附属子公司提交报告，对其检查或实行更高审慎要求的限制。因此，美联储有权要求一类金融控股公司及其已有主要监管机关的附属子公司提交报告并对之实行检查的权力，而且美联储为解决对系统风险的关
5、注，还有权对受规制的一类金融控股公司及其附属子公司施加和执行更严格的审慎标准。可见，方案欲将美联储打造成为系统风险监管者。其次，这次美国金融改革还赋予了美联储对互助储蓄控股公司、工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行(grandfathered“nonbank”banks)进行监管的权力。如前所述，美国的一些机构根据银行控股公司法通过拥有不被认为是“银行”的存款机构，在能够获得使用联邦安全网权利的同时，避开了美联储依据银行控股公司法实行的活动限制、较为严厉的并表监管与规制以及银行与商业相分离的联邦政策。为此，方案提出，将所有的互助储蓄控股公司和工业贷款公司、信用卡银行、信
6、托公司和祖父豁免的“非银行”银行的控股公司，都转为银行控股公司，并在并表的基础上接受美联储的充分规制与监管。此外，美联储监管权力的扩大还体现在：1美联储“收编”了 SEC 在“并表监管实体”(CSEs)和“受监管投资银行控股公司”(SIBHCs)项目下对证券经纪交易商公司的并表监管。寻求由一个美国规制机构并表监管的投资银行机构，应接受美联储的监管和规制。2美联储获得对金融体系重要的支付、结算、清算系统和对金融体系重要的金融机构活动进行监管的权力，并有权向对金融体系重要的支付、结算、清算系统提供储备银行账户、金融服务和贴现窗口。3美联储对对冲基金和其他私人资本基金有部分监管的权力，在特别时期还可
7、以接管陷入困境的大金融机构。当然，美联储权力在这次改革中也有受到限制或削弱之处。例如，美联储在“不寻常和紧迫情形”下向个人、合伙或公司提供信贷的权力受到限制。美国联邦储备法第 13节第(3)项规定，在“不寻常和紧迫情况”下美联储经五人或五人以上成员投票同意后，可授权一联邦储备银行向任何个人、合伙企业或公司发放贷款。方案建议立法修改该项规定，要求联邦储备委员会在“不寻常和紧迫情形”下向个人、合伙或公司提供的任何信贷，都应事先得到财政部部长的书面同意。此外，美联储保护金融消费者的部分监管权力也转由消费者金融保护局分担。(二)增设职能机构，保留和健全职能监管如果把 1999 年美国金融服务现代化法通
8、过后对金融控股公司的监管框架看作“伞形”监管的话，那么，美联储位居伞顶，成为金融控股公司的基本监管者，而金融控股公司中的子公司则沿用分业监管模式，由各职能监管者监管。这次美国金融改革在扩大美联储的权力，使之成为系统风险监管者和“超级监管者”的同时。仍然保留并进一步健全了职能监管。方案明确规定，“受职能规制(Functionally regulated)的一类金融控股公司的附属子公司和存款附属子公司，应根据情况继续主要由职能规制机构或银行规制机构进行监管和规制。但方案认为应谨慎划分新设和现有的联邦金融规制机构之间的管辖界限，以防止任务重叠。每个联邦金融规制机构通常都应具有为完成使命而发布和实施规
9、则的排他的管辖权”。为此，方案在联邦一级增设了两个职能监管机构全国银行监管局(National Bank Supervisor)和全国保险办公室(0 伍 ee of National Insurance)，各司银行和保险监管之职，并力图协调 SEC 与商品期货交易委员会之间的关系。1全国银行监管局在美国，除金融控股公司的银行子公司由货币监理署、美联储和 FDIC 监管之外，联邦互助储蓄银行控股公司由储蓄机构监理局监管，工业贷款公司、信用卡银行、信托公司和祖父豁免的“非银行”银行的控股公司则逃避了银行控股公司法的规制和美联储的并表监管。方案认为，“从最近的金融危机中得到的一个清晰教训就是，负责规
10、制类似金融机构的不同政府机构之间的竞争，导致了金融体系重要部分的规制削弱。多个联邦监管机构并存，能够轻易改变金融机构的执照，导致规制更加薄弱，构成我们监管体系中的一个严重的结构性问题。”1方案决定把原来对联邦注册的银行机构的分割监管进行整合，将货币监理署与储蓄机构监理局合并，在财政部中设立具有独立地位的全国银行监管局，由该局负责从事国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的执照发放，并负责对所有的联邦发照存款机构和所有外国银行的联邦分支机构及代表处进行审慎监管和规制。而在依方案改革前，国民银行和外国银行的联邦分支机构及代表处的发照和监管，是由货币监理署负责的。根据方案，全国银行监管局将取代货币
11、监理署的审慎监管责任。同时，由于方案打算取消互助储蓄银行执照，全国银行监管局还将取代储蓄机构监理局，承担对联邦发照互助储蓄银行及互助储蓄银行控股公司的监管责任。此外，根据方案，美联储和 FDIC 将维持在监管和规制州发照银行方面的相关职责，全国信用社管理局将维持对信用社的权力。方案规定，全国银行监管局要有效地完成使命，应继承货币监理署和储蓄机构监理局要求提供报告、实行检查、实施和执行审慎要求以及进行全面监管的权力，该局还应被赋予所需要的所有工具、权力和资金、技术以及人力资源，以确保联邦发照银行、分支机构和代表处尽可能受到最强的监管和规制。2全国保险办公室全国保险办公室应负责监控保险业的所有方面
12、。它应收集信息并负责识别可能导致未来危机的任何规制问题或漏洞，应就其认为应作为一类金融控股公司受到监管的任何保险公司向美联储提出建议。全国保险办公室还应履行美国根据恐怖风险保险法的现有责任。根据方案，全国保险办公室还将被授权与其他国家一起并在国际保险监管者协会(IAIS)中，更好地代表美国的利益，有权缔结国际协议，并增进保险规制的国际合作。3协调 SEC 与商品期货交易委员会之间的关系方案在维持 SEC 和商品期货交易委员会作为市场规制机构的现有责任和权力的同时，提出协调期货与证券立法和规制的框架，特别是协调两大机构的规制方法和标准。根据方案，商品期货交易委员会和 SEC 应在 2009 年
13、9 月 30 日以前向国会完成一份报告，在报告中对相似类型金融工具的现存法律和规章的冲突给予明确。要么解释这些差别为何对实现投资者保护、市场诚信及价格透明度等政策目标是必要的，要么提出修改法律和规章以消除这些差别的建议。如果两个机构在 2009 年 9 月 30 日以前没有达成做出这样的解释和建议的协议，那么，二者之间存在的差别应提交新设的金融服务监督委员会解决，并在其成立后的六个月内向国会报告其建议。(三)增设消费者金融保护局，对金融消费者实行定向保护监管方案提出对消费者金融保护进行立法、规制和行政改革，以促进透明、简单、公平、责任和消费者在市场上获得金融产品和服务。方案在金融消费者保护监管
14、模式上的最突出变化，是设立统一的消费者金融保护局。消费者金融保护局的权责主要包括：致力于在信贷、储蓄、支付和其他金融产品和服务市场上保护消费者，规制金融产品和服务的提供者，对于保护金融消费者具有广泛的管辖权；唯有消费者金融保护局才具有制定消费者金融保护立法规则的权力该局还具有通过制定规则填补漏洞的能力；消费者金融保护局具有监管和执法的权力，对其实施立法涵盖的所有的人，包括参保存款机构和原先不受联邦全面监管的其他机构，有权管辖；消费者金融保护局与司法部一道，在联邦法院执行归其管辖的法律；消费者金融保护局有权采取措施，增进有效规制，包括定期地对规章进行审查，成立外部咨询委员会，做好与金融服务监督委
15、员会的协调；消费者金融保护局应与各州协调实施法律的努力；消费者金融保护局还具有能够使其有效履行职能的多种手段；消费者金融保护局要在执法中贯彻执行透明、简单、公平、责任和所有的人获得金融服务的原则。此外，在金融消费者和投资者保护领域，方案还建议赋予联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)以新的权力和资源。以在广泛的领域保护消费者；赋予 SEC以新的权力，以保护投资者，改善披露，提高标准，加强执法。(四)设立金融服务监督委员会，进行监督和协调方案提出增进对所有金融机构更有力和一致的规制，类似的金融机构应面对相同的监管和规制标准，没有空缺、漏洞和套利的机会。重要举措就是设立
16、金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council)，以便利在规制与监管机关之间对金融规制政策问题的讨论和分析，从而保障对新兴趋势、潜在的规制漏洞和跨监管机构问题做出一致而知情的应对。金融服务监督委员会由审慎规制机构组成，成员包括：1财政部长，将担任主席；2联邦储备系统理事会主席；3全国银行监管局局长；4消费者金融保护局局长；5SEC 主席；6商品期货交易委员会主席；7FDIC 主席；8联邦住宅金融局局长。在财政部具有永久性编制的全职专家，提供委员会为履行职责所需信息和资源。根据方案，金融服务监督委员会应取代总统金融市场工作组(Presidenth Working Group on Financial Markets)，并另外拥有对系统风险和金融规制进行协调的权力和责任。金融服务监督委员会主要职责是：在联邦主要规制机构之间在制定政策和规则、检查、报
