我国土地使用权类型分析

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1、我国土地使用权类型分析我国土地使用权类型分析 1988 年 4 月 12 日全国人大七届一次会议通过的宪法修正案中关于“土地的使用权可以依照法律的 规定转让”的这一规定，正式从法律上确立了我国土地有偿使用制度，土地使用权成为可交易的对象， 为我国土地市场的建立奠定了坚实的基础,同时也形成了以土地使用权为核心的土地立法模式。 土地使用权是我国土地使用制度的法律体现形式，指民事主体在法律允许的范围内对国有土地或 集体土地占有、使用、收益和部分处分的权利，是一种从所有权中分出来的财产权，这种权利根据我 国的法律规定，可依法转让，是一种可变动的权利。国家对土地使用权的一系列法律规定构成了当前 我国土地

2、使用权制度的基本内容。我国现行法律法规中的“土地使用权”概念已远远突破了传统民法 意义上的“使用权” ，其内容已不单纯是使用，还包括含了一定的收益和处分权，例如，国有土地使用 权经一定程序设定后，便具有对抗一般人的法律效力，出让土地使用权还可以转让、出租、抵押。我 国当前法律中的“土地使用权”事实上已成为一项相对独立的用益物权。 一、我国国有土地使用权的分类 国有土地使用权是指土地使用者依照法律规定或者合同约定，享有使用国有土地并取得收益的权 利，在当前法律中，按其设定的方式及权利内容分为：出让土地使用权、出租土地使用权和划拨土地 使用权。这一划分明明确了国有土地使用权的取得方式、权利内容和性

3、质，具有一定的科学性和合理 性，也符合我国国情。纵缆当前我国国有土地产权，也基本上以此为基础形成了出让土地使用权、承 租土地使用权和划拨土地使用权“三权鼎立”的局面，三种土地产权的正常运作构成了当前我国土地 市场的全部。 1、出让国有土地使用权 出让国有土地使用权是土地使用者通过交纳土地出让金，办理出让手续等程序从国家那里获得的 一种国有土地使用权，是通过国有土地使用权“出让”这一行为取得的。国有土地使用权出让是指市、 县人民政府代表国家将国有土地使用权在一定期限内通过招标、拍卖、挂牌或协议方式出让给土地使 用者，由土地使用者向国家支付出让金的行为。 土地使用权的出让年限，由国家和土地使用权受

4、让方通过国有土地使用权出让合同来约定，但国 家对出让土地使用权的最高年限因土地用途不同分别作了规定：居住用地 70 年；工业用地 50 年；教 育、科技、文化、卫生、体育用地 50 年；商业、旅游、娱乐用地 40 年；综合或其他用地 50 年。 “出让土地使用权”作为一个独立的土地使用权可以说最早出现在 1990 年 5 月 19 日国务院颁布 的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例中，这一条例中虽然没有明确提出 “出让土地使用权”这一词，但是其中的第一章至第六章中所说的“土地使用权”实质上就是“出让 土地使用权” ，1994 年 7 月 5 日全国人大通过的中华人民共和国城市房

5、地产管理法和 1998 年 8 月 29 日全国人大修正的中华人民共和国土地管理法正式将出让土地使用权写进了法律。可以说“出 让土地使用权”这一土地使用权类型的出现，正式确定了我国土地使用权的财产权地位，具有历史性 意义，为我国土地使用制度改革从法律上提供了保障。出让土地使用权同其他两种权利相比，在当前 是较为完善的一种土地使用权，在法定的期限内其权利内容是相对完整的，是一种独立的财产权，土 地使用权人可以进行转让、出租、抵押等处置行为。 2、租赁（承租）土地使用权 租赁土地使用权是指土地使用者通过与国家订立国有土地使用权租赁协议，并按年向国家缴纳租 金而取得的一种土地使用权。租赁土地使用权是

6、土地使用权人通过国有土地使用权“出租”这一行为 获得的一种土地使用权。国有土地使用权出租指国家将土地使用权出租给使用者，由使用者与县级以 上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，由土地使用者按年向国家缴纳租金的行 为。1998 年 12 月 24 日国务院颁布的中华人民共和国土地管理法实施条例中将“国有土地租赁” 作为国有土地有偿使用的方式之一，首次在行政法规中确立了“租赁土地使用权”的法律地位，1999 年 7 月 27 日，国土资源部发布的规范国有土地租赁若干意见对这一权利进行了细化；1999 年 5 月 31 日，上海市人民政府发布上海市国有土地租赁暂行办法 ，以地方规章的

7、形式正式确立了租赁 土地使用权在地方土地管理中的法律地位。可以说这一土地使用权的出现，弥补了国有土地使用权出 让制度的一些不足，承租土地使用权与出让土地使用权相比有权利内容的不完整性特点，由于其取得方式是通过按年缴纳租金来获得的，因而其权利内容与出让土地使用权相比是不完整的，从严格意义 上来讲，它仅限于使用者按约定的用途使用，如果要转租或抵押必须要经过出租方批准，从法律性质 上讲，它应是一种债权，而非具有相对完整意义上的物权。但是，根据我国当前的土地管理立法趋势， 我们也在逐步强化出租土地使用权的物权功能，比如，1999 年国土资源部发布的规范国有土地租赁 若干意见通知中规定，承租人在按规定支

8、付租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根 据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。在实践中，一些经济比较发达土地使用制 度改革比较快的地区，如上海市、山东的威海等地也在其地方性规定中对“租赁土地使用权”作了比 较完整的规定，如可以抵押等。可见，随着我国土地使用制度改革的进行，承租土地使用权将不断完 善，设置转让、转租、抵押等权能将是我国土地使用制度改革和土地立法的必然趋势，目前，这种方 式正在从试点走向全面推广的过程之中，并取得了良好的效果，它弥补了国有土地使用权出让制度的 一些不足，但是这有待于我们尽快从立法上明确。 3、划拨土地使用权 划拨土地使用权是指符合法定条件的

9、土地使用者通过法定程序无偿或低偿取得的土地使用权，它 一般没有期限的限制。其范围主要限于机关用地、军事用地、城市基础设施和公益事业用地等。它是 土地使用权人通过“行政划拨”方式取得的一种国有土地使用权。土地使用权划拨是指县级以上人民 政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用，或者将土地无偿交付给土地使用者的行为。 划拨土地使用权权利主体包括：国家机关、企事业单位、个人等，由于历史原因，当前的划拨土 地使用权的主体是复杂多样，相当广泛的，但我国法律对今后设定划拨土地使用权的主体却是有着严 格范围的限制的，主要限定在国家机关、人民团体、符合有关条件的企事业单位和个人。划拨土地使 用制度可以说

10、在我国土地使用制度改革以前就存在，但是直到 1990 年 5 月 19 日国务院颁布的城镇 国有土地使用权出让和转让暂行条例中首次明确提出了 “划拨土地使用权” ，并将期其作为土地使用权的一个种类，1994 年全国人大通过的城市房地产 管理法和 1998 年全国人大修正的中华人民共和国土地管理法正式将土地使用权划拨写进了法律。 按照城镇国有土地出让和转让暂行条例 、 城市房地产管理法等规定，划拨土地使用权经过批准 后是可以转让、出租和抵押的。当前解决我国土地二级市场供应不足，其关键是打通划拨土地（城市 存量土地大部分为历史形成的划拨土地）进入市场的通道，将存量划拨土地纳入市场中来，增加供应 量

11、。这里关键也是划拨土地使用权流转与完善问题。 通过以上分析我们可以看出，出让土地使用权、租赁土地使用权和划拨土地使用权都包含了占用、 使用、收益和处分等权能，但它们之间在处分权的行使程序和内容又有所不同：出让土地使用权在土 地使用期限内，具有相对完整的处分权（包括：转让、出租、抵押和作价出资等内容） ；租赁土地使用 权包含的处分权从当前的实践及地方立法来看也是相对完整的，但其行使要经过出租方的批准，但从 立法趋势上来看，这里的“批准”应是形式上的，除在法定例外条件下审批机关原则上都应批准；划 拨土地使用权，尤其是历史上形成的划拨土地使用权，原则上不禁止流转，经批准也可具有转让、出 租、抵押和作

12、价出资（入股）等处分权。 二、土地立法中有关土地权利设置探讨 1、以“地上权”代替“土地使用权” 其实，在我国土地使用制度中的土地权利设置上一直存在着争议，有人就认为“土地使用权”的 称呼容易与现实生活中的一般使用权相混洧，建议用“地上权”或其它相关概念代替。这一观点有一 定的道理，但是由于土地权利制度的建立和完善对国家政治、经济生活都将产生重大影响，因此，我 们必须慎重，在土地权利制度的建立和发展过程中适当借鉴国外经验也是应该的。但是，我们也应看 到，在各国法律的发展进程中，互相借鉴，甚至直接移植的实例不少，但是在以土地权利为核心的物 权法或民法典中各国都是自成一套体系，立法者对本国的特定历

13、史发展和实际状况较权利体系本身更 为关注。在国际上，既有通过立法将土地使用权扩大化，即债权物权化的立法倾向；也有对所设置的 地上权利加以较多限制，使物权与债权不易区分的立法倾向，因此，我们在引进外国经验时，不宜简 单地从大陆法系或英美法系中搬用一个模式或几个名词，因为作为一个概念的名称准确性并不重要， 重要是概念的内涵。因为土地权利的立法中存在着较强的地域及社会背景色彩，而缺乏普遍性，即在某个国家或地区证明是合理有效的制度，并不一定适用于其他国家或地区，这就说，我们在土地权利 立法中要慎重审视其必要性与可行性。 当前，我国土地使用制度中已基本建立起了以土地使用权为核心的土地产权体系框架，我们的

14、土 地权利制度建设应在这一范围内进行，而不应另起炉灶。否则，将引起土地产权领域的混乱。我国宪 法和土地管理法都规定：土地的使用权可以依法转让。国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定 给单位和个人使用。这些规定都是完善我国当前土地使用制度的基础。 2、在集体农用地上设立发展权 发展权，这英美法系的一个名字，其内容主要是指农用地改变用途变为建设用地的权利，由于这 一权利的行使不仅决定着土地价值的巨大变化，也决定了一个国家或地区土地利用的模式。在西方一 些土地私有制国家中，土地所有权的内容是相当完整的，国家为了从整个社会利益出发来规范土地的 合理利用，通过向农地所有权人购买等方式将发展权集中国家手

15、里。而在我国，集体土地所有制作为 特定历史条件下，从土地私人所有向国家所有过渡的一种特殊形态，其权利一开始就是不完整的， 1998 年修订实施的土地管理法规定了土地的用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地等，这 都表明我国集体土地所有者对集体土地没有完全的处置权。西方所讲的“发展权”在我国早已掌握在 国家手里，农民集体土地所有权从其产生时起就没有包括这一权利。 按照市场经济国家通行的惯例，土地发展权归社会公共所有，理由是土地增值主要来源于地区经 济增长，而地区经济增长则得益于地区公众劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政 策扶持等。从这个意义上讲，当前我国土地的发展权尚未真正得到

16、体现，土地增值被掩盖在房地产增 值中，其结果是本应由社会公有的增值收益流入了房地产开发商的口袋，加剧了社会收入的不合理分 配。因此，当前我们急需要解决的不是设立“发展权”问题，而是如何保障土地增值的公共性质和政 府对国有土地的合法收益。 土地立法中的法律移植(对称法律继受),简单地说就是对国外优秀土地立法吸收同化,从对我国土地 立法的完善上来说，应该是必要的。但是在法律移植过程中，以下因素是必须要考虑的：一是我国土 地资源自然条件的特点；二是我国目前的经济发展水平和发展阶段；三是我国法律文化背景、社会制 度及风俗习惯、道德观念与西方差异；四是与之相配合的相关制度建设。因而在借鉴国外经验时，就 不应单纯地就某土地权利论权利，而应充分把握这种土地权利形成与存在的社会、历史、经济、政治 等背景原因，并将其与我国现阶段的状况及社会条件对比分析，从而避免借鉴中的盲目性。自 80 年代 以来，全国人大通过了大量的法律，但是由于许多法律的条文名称、内容在很大程度上是参照西方国 家的现有法律制定的，这些法律产生于西方社会发展的历史之中，带有其传统政治