宏观审慎管理框架研究系列之三三个改革经验

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1、 1 / 7 中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地主办中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地主办 2016 年年 3 月月 金融监管评论金融监管评论 No.201613宏观审慎管理框架研究系列之三：三个改革经验 宏观审慎管理框架研究系列之三：三个改革经验 执笔人：郑联盛执笔人：郑联盛 本文发表于财智研究本文发表于财智研究 全球金融危机之后，全球主要发达经济体对其金融监管体系进行了反思和改革，基本建立了以系统性风险防范为(博客,微博)核心任务的宏观审慎管理框架。英国、美国和欧盟的改革经验值得我国金融监管体系改革借鉴。 （一）美国 全球金融危机是大萧条以来全球最为严重的金融危机， 美国对这

2、次危机进行了深刻的反思，并最后通过了多德-佛兰克法案，对美国的金融监管体系进行了重大的改革与完善，致力于建立一个应对系统性风险和复杂内在关联性的金融监管新框架。美国金融监管体系改革和金融宏观审慎管理框架的建立中，最为核心的有五个内容： 一是建立金融宏观审慎管理的协调机制。 新监管体系建立了一个由财政部长作为主席和主要监管主体负责人组成的金融稳定监察委员会， 委员会负责监控和管理美国金融系统性风险，委员会是一个决策主体，更是一个协调主体。委员会的职能主要体现在三个方面： 一是如果委员会在评估后认为某大型金融机构对金融体系稳定构成风险，则将建议美联储在资本金、杠杆率等方面对该机构实行更加严格的微观

3、审慎监管要求；二是在特别的条件下，该委员会有权对大型金融机构进行分拆，具体执行则授权美联储来实施。三是协调美国各个监管主体的立场，形成一个统一的系统性风险应对机制。 2 / 7 No.201613 No.201613 二是美联储的超级监管地位的确立。新监管体系中美联储监管职能大幅扩大，成为超级监管主体，具有全局系统监管职能。新法案在保持美联储传统的最后贷款人监管职能之外，还授权美联储对大型、复杂、综合性（特别是业务在多个金融领域交叉形成的内在关联性）金融机构实施全面监管，以确保系统性信息及风险的了解、辨别与防范，并可以采取相应的微观审慎措施。经过金融稳定监察委员会的批准和授权，美联储可以拆分规

4、模过于庞大的金融机构，从而防范“大而不倒”效应引发的系统性风险，而不需考虑该机构是否属于银行。 三是系统重要性机构的审慎监管机制。多德-佛兰克法赋予联邦监管机构（金融稳定监察委员会）一项新权利，使其能够对未接受纳税人资金救助但陷入困境的大型金融公司进行接管和分拆（具体操作由美联储执行） ，以防止此类机构的倒闭引发整个金融体系的动荡。 新体系还设立了一个由美国联邦存款保险公司主导的流动性应对计划以及金融机构清算程序， 但是， 美联储是流动性支持的最终主任主体。 在危机中，如何接管和清算金融机构问题， 新法案规定美国财政部将预先支付有关接管倒闭金融公司的前期成本，但政府则必须制订出一项详尽的资金还

5、款方案。法案规定，监管部门还必须对接管资产规模超过 500 亿美元的金融机构的相关费用进行评估审核， 以便明确未来收回接管过程所需要支付的费用。 四是创立沃尔克规则。该规则致力于打破混业经营和分业监管的制度错配，限制了大型金融机构的自营交易业务， 即将分离大型银行控股公司的传统商业银行业务和自营交易业务。一定程度上，沃尔克规则打破了 1999 年金融服务现代法的混业经营模式， 而重新确立 格拉斯斯蒂格尔法 关于商业银行和投资银行的分立原则。沃尔克规则同时要求银行对私募股权基金和对冲基金的投资额不能超过所投资基金总资产的 3%以及银行自身核心资本总额的 3%,据此限制金融机构利用自有资本进行自营

6、交易；还有，沃尔克规则对银行规模也进行了限制，要求银行进行兼并重组时，收购后的关联负债规模不得超过所有金融机构负债规模的 10%。总资产在 500 亿美元以上、 按规定应当向监管机构报告交易业务信息的美国银行机构或在美资产在 500 亿美元以上的外国银行机构，应当实施更严格的合规要求，应在合规制度中明确相关交易和投资业务的合规标准、责任承担、独立测试、培训和记录要求。 3 / 7 No.201613 No.201613 五是填补监管漏洞， 最为主要的是成立联邦层级的保险业监管主体以及将影子银行体系纳入到监管框架之中。新框架注重在联邦层面对保险业进行有效的监管，以协调联邦-地方州政府在保险监管上

7、的监管职权；同时，将此前广受争议的对冲基金、私募股权基金等影子银行业务纳入到传统的监管框架之中， 防止出现监管空白和监管漏洞。 虽然，从宏观审慎管理制度安排上，系统性风险监察委员会处于决策地位，美联储则是超级监管者和主导性机构，但是，美联储没有强调美联储在宏观审慎管理中的主导性，反而强调了监管机构在宏观审慎中的作用以及微观监管的重要性和基础性。美联储副主席费舍尔认为，从美联储所强调的金融稳定目标达成中，金融监管机构和微观监管是基础性工作， 而货币政策框架由于缺乏针对性的政策工具反而在宏观审慎管理职能具有一定的局限性（Fischer，2016） 。 （二）英国 全球金融危机以来，金融监管体系变化

8、最大的经济体是英国。1997 年英国金融服务管理局（FSA）成为英国金融市场统一的监管机构，行使法定监管职责，直接向英国财政部负责。但是，全球金融危机的爆发，特别是英国北岩银行引致的 150 年来英国首次大型银行挤兑事件触发了对金融监管体系的改革。英国认为，以金融服务管理局为统一监管机构的体系不适应危机救助的需要， 不利于应对系统性风险和保障金融稳定，需要将货币政策与金融稳定相统筹。2012 年 1 月英国金融体系进行重大调整： 一是金融服务管理局被拆分为两个机构，即金融审慎管理局和金融行为监管局，前者负责宏观审慎管理，并成为英格兰银行的附属机构；后者作为金融服务管理局的实体延续，并负责金融行

9、为的微观监管。 二是成立了金融政策委员会，亦是英格兰银行的直属机构，负责识别和监控系统性风险，具有对金融稳定相关事宜向财政部、央行提出建议，并对金融审慎管理局和金融行为管理局提出指示和建议的权力. 4 / 7 No.201613 No.201613 三是金融政策委员会、金融审慎管理局主要承当宏观审慎管理的责任，委员会属决策机构，金融审慎管理局承担宏观审慎管理的核心执行职责，并具有对金融行为管理局的单向否决权。 四是英格兰银行成为系统性风险防范及应对以及宏观审慎管理框架的实质主体。宏观审慎管理决策最核心的金融政策委员会和主要执行机构金融审慎管理局都是其附属机构，而微观监管主体金融行为局名义上直接

10、向国会和财政部汇报，但是，本质上受到金融政策委员会极大的制约，为此，英格兰银行集货币政策制定执行、宏观审慎管理以及微观审慎监管等职能于一身，成为英国金融监管体系的大一统机构。 （三）欧盟 欧洲新的金融监管体系是由“欧盟一会+三局+各国监管机构”组成的三层监管体系。改革之前，欧洲是一个缺乏系统性风险应对的核心责任主体的四层监管体系（即莱姆法路西监管框架） ，在全球金融危机后，欧洲新的金融监管体系亦是以系统性风险防范和应对为核心，建立了新的三层监管体系：欧洲系统风险理事会负责欧盟层面的金融稳定和宏观审慎监管， 是系统性风险防范与应对的责任主体； 欧洲银行管理局、证券及市场管理局、保险和职业养老金管

11、理局等，负责欧盟层面对机构的微观审慎监管并履行金融消费者保护职责；各个成员国的监管机构负责各国内部的微观监管。 2013 年 9 月， 欧洲议会通过 “单一监管机制” ， 银行监管机制将由欧洲中央银行、各国银行监管机构和欧洲银行管理局共同组成，形成一个三层监管框架。欧洲中央银行将主要负责监管具有系统重要性的银行业金融机构以及在必要时接管全部银行的监管，并配合系统风险理事会监测系统性风险。 （四）英美欧金融监管体系改革的特征 一是建立了以系统性风险防范为核心职能的宏观审慎管理框架。 金融危机的爆发最为重大的启示就是必须加强对系统性风险的管理和应对。 美国金融监管体系的重大缺陷是缺乏统一的系统性风

12、险应对主体、监管体系的整体性、协调性和有效性较低、混业经营与分业监管的制度错配、影子银行监管的缺乏等等。系5 / 7 No.201613 No.201613 统性风险应对机制的缺乏是全球金融危机爆发和传染所揭示出的最大制度缺陷， 亦是欧洲主权债务危机迅速蔓延的根源所在。 宏观审慎管理框架是美英欧等填补系统性风险防范制度漏洞的重大政策选择。 宏观审慎政策的目标是防范系统性风险，特别是时间维度和空间维度的风险传播和升级，促进金融体系的自我修复，保障金融体系整体的安全性和稳健性，并确保经济周期中金融服务的稳定供给，有效发挥金融体系在资源配置中的基础作用，宏观审慎管理重在防范系统性风险、稳定金融体系。

13、 二是强化了中央银行在金融监管体系中的核心地位， 金融稳定成为央行第三大目标。 从美国、英国和欧盟金融监管体系的改革经验看，中央银行在金融监管体系的地位和作用不断被强化，已经成为一定意义上的“超级监管者” ，同时，金融稳定成为继物价稳定及充分就业之后主要央行的第三大政策目标。以美国为例，根据新的金融监管体系安排，美国金融稳定监察委员会对系统性风险负责，处在宏观审慎管理体系的最上层，是美国金融监管体系名义上的决策主体。但是，最近 1-2 年来，随着美国金融体系的稳定，委员会的职能有所淡化，美联储作为金融稳定监察委员会的授权对象，成为实质上的“超级监管者” ，金融稳定的功能成为美联储第三个核心政策

14、功能。 三是更加注重功能监管，以防范分业监管和混业经营的制度性错配。 美国和欧盟是实行分业监管的框架， 英国以前在金融服务管理局的框架下是混业监管的模式，在金融危机之后，美国和欧盟强化了分业监管的框架，英国继续实施混业监管的模式。美国通过沃尔克法则进一步厘清了商业银行与投资银行的业务界定，防止重大的跨界传染风险， 欧洲则通过在欧盟层面设立三个专业的监管局来强化对银行、 证券和保险的分业监管。 英国则由英格兰银行下属的审慎监管局负责监管约 1700家各类金融机构。但是，三个经济体共同的特点是在强化机构监管的同时，更加注重功能监管，比如美国金融稳定监察委员会、美联储、欧洲系统风险理事会都可以防范系

15、统性风险和系统重要性问题为由来监管大型金融机构，施加更加严格的监管标准，防止因复杂的内在关联性或混业经营而导致的监管错配。 6 / 7 No.201613 No.201613 四是加强了微观监管标准，防止出现监管漏洞和监管空白。 全球金融危机的教训是诸如影子银行等金融创新没有得到及时有效的监管， 从而形成明显的监管漏洞和空白，使得特定领域内的金融风险逐步演化为系统性的风险。危机后，美、英、欧等都强化了微观监管的标准，国际社会亦在巴塞尔新资本协议、影子银行监管、金融机构破产恢复及处置等微观层面进行制度建设，以提高微观层面的监管标准和效率。比如，美国影子银行体系的监管改革最为务实的举措是“填补漏洞

16、” ，遵循全面监管原则，一方面将影子银行机构纳入到监管的范畴中来，另一方面是所有的金融市场和金融工具都受到了监管，并提出了资本金要求、杠杆率限制以及相应的拨备机制，强化影子银行的微观监管。金融稳定理事会成立了宏观审慎管理框架工作组，提出宏观审慎管理的政策目标、原则和主要工具，并成立了系统重要性问题、银行新资本协议、影子银行、资产证券化、金融机构破产、恢复与处置等 5 个工作组，强化了相关领域的国际微观监管标准的协商与制定。 最后是更加注重了监管的责任，而不是追求监管的权力。 目前看来，物价稳定、充分就业和金融稳定的三个目标是可以融合在一起的，宏观审慎和微观监管的协调亦是可以有效深化的。但是，美联储并没有“贪功” ，反而强调了监管机构在宏观审慎框架中的基础性和货币政策的局限性， 特别是货币政策至金融稳定的传导机制以及货币政策传统目标和金融稳定目标的不一致性及权衡（Fischer，2016） 。虽然，英美强化了央行的金融稳定职能