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1、南京特派办李玲特派员谈研究型审计南京特派办李玲特派员谈研究型审计【专题名称专题名称】审计文摘审计文摘【专专 题题 号号】V3】V3【复印期号复印期号】2011】2011 年年 0202 期期【原文出处原文出处】中国审计中国审计(京京)2010)2010 年年 2424 期第期第 13131717 页页【关关 键键 词词】EEUUEEUU一、“研究型审计”概念的提出对“研究型审计”比较系统、完整的实施方案还很少见，对我来讲，从开始思考这个问题到最后提出概念，经历了较长一段时间。我 2003 年刚到审计系统工作，感到审计是一个非常好的平台，富有挑战性。国家审计的业务范围涉及政府各部门和运用财政资金
2、的各企事业单位，审计人员的接触面很广，遇到的问题涉及方方面面，这对审计人员的综合素质提出了很高要求。通过在审计系统的学习实践，我感觉审计的过程其实也是调查研究的过程。陈云同志曾说：要解决一个问题，百分之九十的时间要做调查研究，用百分之十的时间做结论就够了。审计人员不是万能的，不可能对各个行业的情况都十分了解，要给被审计单位作出客观公正的审计评价，或就发现的问题作出判断和定性，整个过程就是一个调查研究的过程。我一直在思考这个问题，2008 年还写了一篇文章审计人员要注重提高调查研究的能力。我认为，调查研究是审计工作的法宝和基本方法，是客观认识问题的有效途径。不管大家是否意识到，审计的大量工作其实
3、都是在做调查研究。那么，特派办适合做哪种类型的研究呢？审计署党组关于审计工作的五项建设中就包括审计理论建设和审计文化建设，特派办每年都强调加强理论研究。怎么加强，研究的重点和方向在哪？特派办的研究和科研单位及高等财经院校专家学者的研究有哪些区别，哪些优势和不足？对这些问题，我一直在思考。现在审计人员基本都是高等院校毕业，学历普遍较高，有一定的基础开展理论研究。但审计人员并非专业研究人员，大家日常工作都很忙，负担很重，很难有精力专心投身于理论研究。但审计人员必须有一定的知识和思想武装，审计业务工作必须有理论研究作支撑。没有理论研究，审计视野就难以拓宽，审计成果就难以上层次，审计理念也不可能紧跟形
4、势而不断发展深化。特派办的优势是占有大量经济社会发展前沿的、鲜活的信息，了解被审计单位及其系统许多深层次的问题，对这些信息和问题进行研究就是应用型研究。特派办完全有条件开展应用型研究，否则我们的研究就会偏离方向，就会与具体审计业务相脱节。因此，我提出要大力开展应用型研究，立足本职，充分利用审计工作中丰富的素材。尝试一段时间后，大家觉得比较可行，既能提高审计人员的理论素养、政策水平，又能推动审计工作的探索与实践。接下来，应用型研究怎样研究，怎样应用？或者说怎样立足于应用开展研究，研究方法和成果怎样着眼于应用？即怎样使应用型研究与审计工作相结合、相促进？2008 年 3 月，刘家义审计长提出了发挥
5、审计“免疫系统”功能的观点，要求审计机关关注国家经济安全，保障国家经济社会健康运行。这对审计的要求更高了。高在哪？高就高在“研究”上，要求审计人员具有宏观思维和科学精神，加重审计工作的研究含量，从全局视野、长远角度和体制机制上找问题，抓根本。审计和其他行业不一样，我们的观点和结论具有相当的超脱性和独立性，审计要为国家宏观决策服务，必须用事实说话，不能随意提出没有经过深入调查研究的观点。在明确提出“研究型审计”概念之前，我们曾提出“课题式审计”的观点，我曾带着办公室擅长理论研究的同志到审计署办公厅和有关业务部门寻求指导，提出要提高审计工作的研究含量，只要落到审计报告中的问题都要经过研究加工。侯凯
6、副审计长（时任办公厅主任）对我们的观点很赞同，认为特派办应该既是一支能在审计一线打硬仗的队伍，也是一支善于研究问题、有相当理论功底的队伍。随后，我们继续对“课题式审计”进行思考，感觉这一提法比较学术化，和审计工作联系还不够紧密。经过大家多次讨论，提出了“研究型审计”的概念，我认为“研究型审计”的提法比较贴切、科学。它的涉及面更宽，内涵更丰富，更加符合特派办审计工作的实际，于是我们郑重提出，南京办要开展研究型审计。所以关于“研究型审计”，我们不是凭空臆想出来的，也不是标新立异，确实经过了很长时间的酝酿，真正在天时、地利、人和，在各方面条件都比较成熟以后才正式提出来的。二、“研究型审计”的具体体现
7、首先，刘家义审计长提出，要树立科学审计理念，充分发挥审计的“免疫系统”功能，改进审计理论研究的方式方法。这一关于审计本质问题的理论创新，为研究型审计的开展指明了方向。当前，全国审计系统对推动审计工作转型，发挥“免疫系统”功能，维护国家经济安全，都已形成共识，大家对如何促进创新发展，加强审计工作“五项建设”都在动脑筋、想措施。这是“天时”。近年来，南京办开始注重审计理论研究，取得了一些进步。但在工作中重实务操作、轻研究分析的现象仍较突出，不利于提高审计成果水平。通过贯彻落实署党组关于审计工作的一系列重要部署，我们认识到，必须增加审计工作的研究含量，把审计业务与审计科研紧密结合起来，要倡导研究方法
8、的多样性，重视对被审计对象的研究，抓好研究成果的转化。对此，南京办党组通过深入思考，在取得初步成效的基础上，及时提出大力推进研究型审计的工作思路。我们认为，这一方向是正确的，也正当其时。其次，依托专业高等院校，充分利用专家资源，推动审计研究。南京办开展研究型审计有一个得天独厚的条件，就是全国唯一的专业审计院校南京审计学院与我们有紧密的合作关系。此外，南京大学不久前成立了中国审计研究中心，集聚了审计理论研究方面的精英团队。这都是我们可以充分利用的专家力量，是地利。南京办作为审计署派驻地方的一支“野战军”，在理论上进一步提高认识，还需要经济、审计等各个方面的专家学者加以指导，给予前沿的理论武装。因
9、此，凡是研究型审计项目，我们都会邀请专家参与。比如在开展债务审计研究时，组织过一次研讨会，请南京审计学院教授来指导。专家一方面对我们的实践探索成果给予肯定，提振大家的信心；一方面帮助我们把研究视野扩展到国际大环境中，提升了工作层次。第三，南京办有综合素质比较过硬的干部队伍，这是开展研究型审计的基础力量，是人和。开展研究型审计没有队伍基础是不可想象的，而南京办就有较强的队伍优势，全办现有干部职工 128 人，其中有博士学位的 5 人，硕士学位的 48 人，学士学位的 36 人，整体素质较高。我到南京办后，明显感到江苏的地域特点以及和其他地区的差异，觉得南京办的干部善于研究问题，人人都是审计员，又
10、都是研究员，很适合开展研究型审计。所以我认为，研究型审计在南京办应该能扎下根来，并逐步开花结果。“研究型审计”最早投入实践的是在地方政府债务审计专题中开始研究。2009 年，政府融资平台问题受到广泛关注，现行法律法规对地方政府举债行为并不认可，而现实中融资平台却如雨后春笋般冒出来，视而不见是不行的，必须认真加以研究。我感到这是一个大问题，也是个新问题。南京办抓住这个机遇，把政府融资平台作为重点课题，做了大量深入细致的调查研究。大家放弃休息时间到江苏和安徽搞调研，对政府融资平台项目进行审计调查，而且边审计、边研究，比照相关政策法规，结合两省的经济社会发展实际，参考全国各地政府融资平台的数据资料，
11、密切关注体制机制及管理上的各种倾向性和苗头性问题。这个审计项目既有丰富的审计数据资料，又有比较深入的经济和政策分析，立足地方，着限宏观，具有一定的参考价值。因此，该项目的调研报告获得今年全国审计机关优秀论文一等奖。应该说，开展研究型审计，大家初步尝到了甜头。三、开展“研究型审计”的难题地方政府融资平台审计调研报告获得审计署的表扬，并不是说一开始就很顺利。实际上，经过了好几轮打磨。该审计项目结束后，审计组按要求撰写了调研报告，但结果和过去的审计报告没有什么区别。大家习惯于传统的写法，按审计方案把所发现的问题罗列出来，虽有分析，但重点不突出，观点不鲜明。有些看似“小问题”，但隐含了体制机制上的“大
12、问题”，而正是这些核心的问题被忽视了。开展研究型审计，就是要关注这些隐含在小问题中的深层次问题。而有些我们认为是“要情”，但从宏观的角度看只是“个情”。这样一来，研究型审计的分量就不足了，深度也不够。由此我们感到，开展研究型审计确实遇到了难题。难在我们的视野不够开阔，我们的政策理论水平欠缺，我们没有真正掌握调查研究的方式方法，仍然就问题谈问题，或者说我们浮在面上没有往深处挖掘，我们站在局部没有看到全局。一句话：我们缺少研究的含量。怎么办？问题暴露出来就要想办法解决，知道了缺点和不足就要及早补课。调研报告初稿成形后，我们安排有关人员进一步到现场补充事例、收集素材，让大家学习掌握相关政策法规，重新
13、安排一位同志执笔，写完后由审计组集中讨论，再由分管副特派员和我亲自修改。由于调研报告涉及很多专业术语，我们将这些会计语言通俗化，力求让业外人士看懂，增强报告的可读性。最后，我们集中全办的“笔杆子”加工润色，提炼整合，压缩篇幅，终于完成了第一篇研究型审计调研报告，报给署领导后，得到了署领导的充分肯定。该报告为今年开展此项审计工作提供了思路经验。我们又将报告加以深化，力求站在更高的层面，思考如何完善政府融资平台政策问题，建议政府在可控范围内适当举债；当地方政府债务达到一定规模，需要建立预警机制。我们采纳南京审计学院专家学者的意见又深入展开研讨，重新撰写了一份政策建议，同样得到了署领导的肯定。四、“
14、研究型审计”项目或课题的选定研究型审计提炼课题的过程其实也是对各项审计业务进行梳理和研究的过程，每个课题部不是某负责人和审计组成员“拍脑瓜”定下的。当然，并不是所有的审计项目都能做成研究型审计项目。选题首先看课题本身有没有研究价值，是不是大家比较关注的前沿或热点、难点问题。选题来源一般是审计署布置的审计项目和我们自己选定的项目。选题的原则是要有宏观指导性、问题典型性和地域特色，我们自己通过努力能够驾驭。比如中央提出转变经济发展方式，我们就开始思考，作为国家审计应该怎样在促进经济发展方式转变中发挥作用？我们归纳出审计应重点关注转变经济发展方式的五个方面：一是大力发展人才战略；二是加大自主研发力度
15、；三是淘汰落后产能；四是切实发挥税收的杠杆作用；五是促进新兴产业扶植政策尽快落实到位。调研报告把这五个方面研究透了，基本就涵盖了转变经济发展方式的重要方面。随后的实践证明，审计引入转变经济发展方式和调整经济结构的课题研究，基本也是成功的。五、地方政府及被审计单位对研究型审计的评价开展研究型审计，就是以客观的态度、科学的精神开展审计，不单纯以查找问题为目的。在这种情况下，审计人员的心态发生了微妙却很重要的变化。把问题作为研究对象，既有利于找出病根，又有利于探寻解决问题的办法。所以，审计部门和被审计单位不是对立的关系，而是对立统一的关系。审计工作做好了，必然能促进被审计单位健康发展。这里的关键在于
16、沟通。审计人员要有大局意识、发展意识，不要“背靠背”找问题，不要一发现问题就“怕人家整改”。沟通和协调能力也体现了审计工作水平。在审计报告上反映的问题要告知被审计单位，允许他们“斤斤计较”，把想表达的意见都表达出来，通过充分的沟通，促进有效整改，保证客观公正和审计质量。通过研究型审计的实践探索，我认为，审计发现的问题归纳起来主要有三种：一是法规和政策性问题，二是管理和决策问题，三是个人违规违法问题。对于法规和政策性问题，我们要从体制机制上找原因，注重宏观性、典型性，以调查报告的形式上报，厘清被审计单位的责任，为被审计单位健康运行出谋划策。对于管理和决策问题，有些是因为经验不足，有些是因为工作不到位，被审计单位并非主观故意。对这样的问题，审计人员要作具体分析。如果被审计单位迅速整改，努力消除风险，我们就要在报告里写明，不以披露问题为最终目的。这样的审计监督就会赢得被审计单位的认可。对于个人违法犯罪问题，无论遇到什么阻力，都必须严抓不懈，不容任何人说情。作为审计署派驻地方的特派员，我时刻注意区分这三类问题，坚持原则，履行职责。而要很好地履行职责
