试水TOD模式广东加速珠三角一体化

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1、2012.4.2中国经营报CHINA?BUSINESS?JOURNALB12区域经济编辑 / 李正豪美编 / 刘红校对 / 孙晓俐?在确定采用 TOD 模式之后，珠三角城际轨道网的建设进度将有望 得到改善。 随着 6 个站场的规划批 复，广东省政府提出要求，轻轨沿线 的城市要依据上述已经批复的站场 规划， 编制和修改相关片区的控制 性详细规划； 修改之后的控制性详 细规划要在 6 个月内报广东省住房城乡建设厅备案审查； 同时要抓紧 确定各站场 TOD 综合开发的具体实施方案，按程序完成报批手续，尽 快启动建设工作。 截至 2011 年年底，珠三角城际轨道交通网建成和在建里程已逾400 公里，

2、在建的项目包括长约 99.346 公里的莞惠城际轨道、 连接深圳机场的穗莞深城际轨道和城轨 放射线之一的佛肇城际轨道项目，三个项目总投资额为 761.6 亿元。 根据预期， “ 十二五”期间内，广东要建成总里程约 550 公里的珠三角城轨主骨架网， 这个长度相当于 目前日本新干线总里程的 20%，包 括： 已经建成的广珠城轨、 广佛地 铁，以及在建的穗莞深线、莞惠线、 佛肇线，还有拟开工的广佛环线(佛山西站至广州南站段)、佛莞线(广州 南站至东莞望洪站段) 等， 共计 90多个站点。 “ 力争 3 月底前完成在建项目 的征地拆迁协议签订工作， 确保按时按质完成 2013 年底建成珠三角核心区主

3、骨架网、2015 年建成既定 项目的目标。 ”今年 2 月上旬，广东省委书记汪洋在珠三角城际轨道交 通有限公司调研时提， 在建设资金及时到位后， 作为城际轨道建设主 体的珠三角城际轨道交通公司要加快工程进度， 确保明年底前完成主 骨架网的构建。为了加快珠三角城轨建设进度，记者获悉，广东还有意引入港铁 公司合作建设城际轨道交通项目。 3月 22 日，广东省省长朱小丹在会见 港铁董事局主席钱果丰时表示，港铁公司有其独特的 “ 铁路 + 社区”开 发经营模式， 如果运用于珠三角城 际轨道项目上， 有利于提升珠三角 城际轨道交通项目的管理水平和运营效益。 近年来， 港铁公司接连参与北京、天津、上海、杭

4、州、深圳等内地城 市的地铁项目建设， 在内地投资的 地铁长度已累计达 196 公里， 积累了丰富的内地项目运作经验， 在粤 港澳一体化的大背景下， 港铁公司也有望在珠三角城际轨道项目中 “ 分一杯羹”。 目前，广东省政府已与港铁公司成立了联合专责小组负责 推进项目合作事宜。试水 TOD 模式 广东加速珠三角一体化本报记者 王小明 广州报道作为珠三角一体化头号工程，珠三角城际轨道项目已经成为今 年广东交通基础设施工程投资的重中之重。 中国经营报记者获悉，3 月24 日，首批 6 个按照 TOD （ Tran-sit-Oriented?Development，公交导向型发展）开发模式实施的珠三角

5、城轨站场规划已获得广东省政府的批复，其中包括鼎湖站、三水站、珠海北站、银盏站、虎门商贸城站、新塘站。 广东省发改委相关负责人透露，2012 年国家批复或核准的广东交通项目总投资超过 1000 亿元，其中大部分投资都与正在推进 的珠三角城际轨道交通项目有关。不少规划人士认为，此番广东省在城轨建设中首尝 TOD 开发模式，将有望解决项目建设资金难题，大 大推进珠三角城轨的开发进度，加速珠三角一体化的进程。“ 以 公 共 交 通 为 导 向 ” 的TOD 模式，就是指以地铁、轻轨等公共交通的站点为中心，以 40至 800 米 (510 分钟步行路程) 为半径建立集工作、商业、文化、教育、居住等为一体

6、的新城区，以此实现各个城市组团紧凑型开发的有机协调模式。 对目前正在寻求珠三角九市一体化的广东而言， 在珠三角城 轨的连接下， 各个城市组团能够有机协调无疑是一体化的福音。 因此， 在首批 TOD 开发模式站点的规划中， 每个站点的定位都 各不相同、互不冲突。 其中， 佛山三水站的定位是佛山市西南板块的新中心， 以商 业商务中心和交通枢纽职能为主导； 肇庆鼎湖站的定位为肇庆市 综合服务新中心，以生态居住、商业商务、交通枢纽、旅游服务为主 要职能； 虎门商贸城站将发展为集服装企业的总部办公、 创意设 计、贸易展示、新品发布、时尚走秀、会议洽谈于一体，配套设施完 善的国际时尚中心； 珠海北站的定位

7、是珠海北部门户、 珠中滨海 绵延带重要的综合服务区、 珠江西岸产业服务极核， 远期还可有 望成为珠江口西岸重要的综合交 通枢纽； 清远银盏站的定位为清远南门户和慢城生活体验区；位于增城的新塘站， 定位则是珠三角专业化次区域服务中心， 广州东部副中心重要组成部分， 东部 综合交通枢纽。“ 珠三角城际轨道采用 TOD模式，可以有效地将沿线地区、城市的高端产业优先引导到轨道站 点周边布局， 促进一些相对不发达地区实现跨越式发展， 有效深 化城际分工协作， 促进区域内城镇职能分工、 发展布局的合理 化。 ”广东省住建厅相关负责人对记者表示。 除此之外， 广东采用 TOD开发模式的最大好处是， 将有可

8、能破解珠三角城轨建设中的核心问题资金。 根据规划预算， 涉及 23 条轨道交通线的珠三角 城际轨道系统，其估算投资金额达 3700 亿元， 尽管远期规划在 2020 年才建设完成，但这笔资金如何解决， 一直是广东省政府面 临解决的迫切问题，TOD 模式的产生将有效化解广东财政的燃眉 之急。“ 铁道部将地方铁路投资权 下放以后， 地方有一定的自主权但资金压力也很大。 ”中山大学岭 南学院教授林江在接受记者采访时称，对地方政府而言，通过土地的手段， 推进铁路沿线的场站综合开发， 将成为地方筹集建设运营资金的一个重要途径。TOD 的优势还在于：通过先 期对规划发展区用地以较低的价格征用，导入公共交通

9、，形成开发地价的时间差， 然后出售基础设施完善的 “ 熟地”，政府从土地升 值的回报中回收公共交通的先期投入。 与此同时，沿线土地开发项 目的经营收益也可为未来铁路的运营输血。 广东省住建厅副厅长蔡瀛表示， 尽管当前 TOD 综合开发的 整体收益尚无法在短期之内确 定，但采用 TOD 的开发模式，确实可以促进城际间的产业分工协 作， 同时在节约用地、 生活便利性、城市布局、出行方便程度以及避免大城市病等方面都有很强的优势。 广东省住建厅提供的研究报告显示， 从珠三角城轨主骨架网 沿线及首批 6 个站场的情况估计，结合城市更新，主骨架网沿线 可以提供 20 平方公里的可开发用地， 未来新的城轨线

10、周边用地 应更宽裕， 全线 TOD 规划涉及的土地约为 100 平方公里 (其中 也包括省市合作开发用地)，可以利用的土地空间非常可观。TOD 模式解资金之渴确保 2013 年底前主骨架网建成低成本城镇化路径带来的一系列问题应该如何解决？“ 一定要有制度设计。 一个人，从外来人， 从农民真正地变成市 民，不仅是他自己，也是政府、社会共同要做的努力，因此要设计一种允许过渡的制度，来逐步去解决这些问题。 ”陈锡文表示， “ 中国的城 镇化发展必须要有一种高屋建瓴的战略性思维和全局性眼光，不能再局限在一市、一城、一镇，只注重自身的发展。 ” 国家发改委副主任彭森表示，“ 农业转移人口转化为城镇居民，

11、从表面上看是户籍问题，本质上还要改革依附在户籍制度上的各项保障、各项社会福利的制度。”从近期看，要推动公共服务由户籍人口向常住人口 扩展，从长远来看，还需以义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等方面为重点，逐步发展符合国情、比较完 整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务的统一和服务水平基本均衡。陈锡文还表示， “ 虽然按照常住 人口统计， 我国城镇化率已经超过了 51%， 但实际上在 51%里面还有相当数量的人，虽然在城市就业，但是并没有享受到城市市民的待遇，他们要真正融入为市民还有相当长的路要走， 还有大量的体制改革和 经济社会发展的工

12、作要做。 ”李铁认为， 另一个值得注意的现象就是 “ 用工荒”问题， “ 原来的劳动力输出大省河南和四川，2011 年 首次出现了本地务工人员超出外出打工人员的现象，还有一些地方，本地就业增长速度已快于外出打工增长速度。 ”李铁告诉记者，劳动力从 沿海东部地区向中西部回流现象已经出现。专家称中国城镇化现行路径难以持续本报记者 熊晓辉 上海报道在中国城镇人口首次超过农村 人口， 中国城镇化率达到 51.27%的背景下，3 月 25 日， “ 2012 中国城镇化高层国际论坛”在上海举行。 中国经营报记者现场采访发现，重量 级业界专家都表达出对目前我国城镇化推进路径的担忧： 中央农村工 作领导小组

13、副组长陈锡文表示， “ 目前， 中国城镇化推进的路径和方式是难以持续的”；国家发改委城市与 小城镇发展中心主任李铁也表示，“ 低成本的城镇化增长过程，到今天 不得不面临结构调整”。国家统计局最新数据显示， 2011 年中国城镇人口达到 6.9 亿，乡村人口 6.5 亿， 城镇人口占比首次过半，中国城市化率达到 51.27%。不过，专家们认为，中国快速增长的城镇化率建立在几个低成本的 因素上，包括土地的低成本、劳动力的低成本、环境成本、基础设施和公用事业的欠账、 相当一部分人员的 社会保障残缺不全， 以及公共服务能力明显低于城市的扩张等。“ 长期以来，我们奉行低价从农 民手中征收土地政策，不止是

14、低价，同时把农民的耕地通过置换的形式征收。 土地的城市化快于人口城市化，问题就是我们拿地拿得太多了， 造成政府对土地利用不珍惜， 短期行为严重。 ”李铁表示。“ 如果我们这样毫无节制地向农民索取， 来堆砌一种对他们毫无好处的城镇化， 以后城市出现困难 的时候，农民很难来帮助你，而且最重要的是， 连农民自己都很难维持自己的生产和生活。”陈锡文对此忧 心忡忡。此外， 中国城镇化还表现出集约性不够的特点， 单位面积产出和 发达国家相比有很大的差距。 陈锡文举例说，深圳在我国的城镇化、工业化水平也是相当高的， 但包括居住面积在内的整个深圳市的建筑用 的单位产出是 4 亿元人民币， 和香港的差距很大，

15、“ 反过来从另外一个角度表明， 即使不再扩大现有城市的面积， 其实我们的经济增长还有非常巨大的潜力。 ” 李铁认为，我们应该矫正城市发展模式， 提高城市土地容积率，降低人口准入条件， 形成高密度人 口， “ 好的城镇化发展模式， 城市土地集约发展， 应该是服务业主导的模式。 而我们现在的很多城市，却 是工业主导， 盲目扩张空间和GDP 崇拜， 实际上是牺牲了服务业的发展。 ”牺牲农民利益的路径城镇化需要立足全局的制度“ 十二五”期间内，广东要建成总里程约 550 公里的珠三角城轨主骨架网，这个长度相当于目前日 本新干线总里程的 20%。通过先期对规划发展区用地以较低的价格征用，导入公共交通，形成开发地价的时间差，然 后出售基础设施完善的 “ 熟地”，政府从土地升值的回报中回收公共交通的先期投入。珠三角城际轨道交通布局规划图清远肇庆 佛山江门中山台山恩平东莞南沙虎门惠州 惠东惠阳广州深圳珠海澳门特别行政区香港特别行政区珠三角城际轨道交通网珠三角城际快速轨道交通网是广东省一个计划中并正在逐步实施的城际轨道交通系统。此运输系统致力于形成以广州、深圳、珠海为主要枢纽，覆盖区域内主要城镇，便捷、快速、安全、高效的城际轨道交通网络。 以实现以广州为中心、主要城市间 1 小时互通，以及珠江三角洲中部、东部和西部都市区内部 1 小时互通。