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1、美國政黨競爭與外交決策之互動研究美國政黨競爭與外交決策之互動研究 紀舜傑紀舜傑 淡江大學未來學研究所助理教授淡江大學未來學研究所助理教授 摘要摘要 我們常說外交是內政的延伸 ，外交事務的本質的確與內政息息相關。美國於 20 世紀成為世界上的超級強國，在國際事務上具有舉足輕重的地位，其外交政策的形成對世界各國均有直接或是間接的影響。本文即在回顧美國外交史上政黨競爭扮演的角色，並特別將重點放在於布希(George W. Bush)政府外交的探討，因此論文後段特別以布希總統任內的反恐戰爭，與近來備受爭議的波頓(John R. Bolton)出使聯合國的任命案為例探討上述議題。 現今布希總統仍身陷伊拉
2、克戰爭之後重建的難題中，許多人將此與當年的越戰相提並論，兩次戰爭在開打初期國內的歧見並不大，但隨著美國士兵的傷亡日益增加，國內民意的變動與反戰的情緒也激起政黨的鬥爭，雖說美國總統享有最大的外交主導權，但是反對黨仍可挾著民意的流向不時地打擊與挑戰總統之權威，進而藉由外交事務謀取內政上的利益。 儘管如此，值的注意的是利用或是操弄民意的反對黨必須緊守住國家至上的分寸。外交學理上，反對黨與執政黨在外交事務上的對話和鬥爭有助於敵對國家正確地研判局勢，因此降低因資訊不足或是誤判情勢而導致戰爭的機率，這也是為什麼歷史上少有兩個民主國家爆發戰爭的重要原因之一。但是一昧地想利用外交事務來進行政黨鬥爭，付出慘重代
3、價將不只是執政黨和反對黨，全體國民，甚至是全世界的人都將受害。美國的經驗應該值得大家審思國家利益大於政黨利益的真諦。 關鍵字：國家利益、政黨競爭、杜魯門-范登保傳統、越戰、反恐戰爭、伊拉克戰爭、聯合國大使任命案 壹壹、前言前言 我們常說外交是內政的延伸 ，外交事務的本質的確與內政息息相關。美國於 20 世紀成為世界上的超級強國，在國際事務上具有舉足輕重的地位，其外交政策的形成對世界各國均有直接或是間接的影響。本文即在回顧美國外交史上政黨競爭扮演的角色，並特別將重點放在於布希(George W. Bush)政府外交的探討，因此論文後段特別以布希總統任內的反恐戰爭，與近來備受爭議的波頓(John
4、R. Bolton)出使聯合國的任命案為例探討上述議題。 貳貳、近代美國政黨競爭與外交決策回顧近代美國政黨競爭與外交決策回顧 在美國外交的制定過程中，雖然政黨間可能因不同的意識型態或是政黨利益而有所爭論，且透過國會運作而相互制衡，但是不可否認地最具影響力的角色仍在美國總統身上(Moe and Teel, 1970; Huntington, 1965)， 特別是在外交議題設定上和主導權上，美國總統的權力很難被撼動(Kingdon, 1995)。美國學者 Frank Baumgartner 與 Bryan D. Jones 也指出美國總統不但主導外交走向，而且具有改變所有與外交事務相關人員的動機與
5、作為，這股絕對優勢是無人能出其右的。而學者 Jon R. Bond 與 Richard Fleisher (1990)也認為總統設定外交議題，以及將外交議題和其他議題結合的權力是他最大的優勢，通常反對勢力很難將總統設定與連結的議題加以分化。在 Aaron Wildavasky (1966)對二次大戰後美國總統的實證研究中也發現，超過 70的國防及外交事務都是由總統所主導，總統是對外事務上最顯著的主導者。 當然，不可避免地內政上的鬥爭可能延續至外交戰場上。從另一方面來看，由於政黨之間的爭鬥激烈而影響到總統對外事務主導權的例子也是存在。美國政黨惡鬥造成外交重大變故的最慘痛經驗，發生於第一次世界大戰
6、後威爾遜總統(Woodrow Wilson)推動國際和平的挫敗。當美國加入第一次世界大戰時，共和黨人與民主黨人不分黨派一致支持這場戰爭 ， 在戰後威爾遜希望藉由 凡爾賽合約(Treaty of Versailles) 的簽訂來規範國際秩序，但是在當年的國會期中改選中，民主黨的威爾遜將共和黨的候選人形容成破壞份子，威爾遜大聲疾呼只有投給民主黨的候選人才能帶給美國與全世界真正的和平。結果選民以選票否定了威爾遜的說法，共和黨贏得了大選並掌握了國會，在新仇加舊恨的刺激下，共和黨人決定拿威爾遜用力最深的 凡爾賽合約 下手報復，結果國會拒絕簽署 凡爾賽合約 。許多政治學家與歷史學家都認為美國的缺席對後來第
7、二次世界大戰的爆發具有相當程度的影響，這個事件也成了美國外交史上非常令人警惕的一頁。 儘管威爾遜時期代表的是政黨惡鬥傷害國家利益的例子，它的警惕作用也在日後明顯可見。第二次世界大戰結束後我們看到難得的兩黨共識的外交決策(bipartisan foreign policy)，這種兩黨共識的外交政策指的是總統與國會的充分合作，而且得到國會中跨黨派的多數國會議員支持的外交政策。根據政治學者 Cecil V. Crabb, Jr.(1957)，此類外交政策具備兩種要件：首先，該外交政策必須得到兩黨內部各自過半的支持。其次，在國會的實際運作及程序上，必須有一套足以吸引跨黨派支持的機制。以美國於第二次世界
8、大戰後的情勢來看，險峻危急的國際局勢應是促使跨黨派外交政策產生的重要因素。 在第二次世界大戰後，不論是共和黨人或是民主黨人都認定堅強國防對美國國家安全的重要性，他們也同時體認到美國必須積極地介入國際事務，並致力於防堵共產主義的擴散 。 另外一個重要原因則是先前威爾遜任內關於 凡爾賽合約的慘痛教訓 (Lindsay, 2000)。 因此在戰後民主黨的美國總統杜魯門（Harry S. Truman），與共和黨的參議院外交委員會主席范登堡（Arthur Vandenberg） 在外交政策上充分合作，1 知名政治學者 Robert A. Dahl (1950) 在深入研究美國國會議員在1945和194
9、8年之間的投票記錄後，發現非常高度的跨黨派共識合作。稍後學者 Ole R. Holsti 與 James N. Rosenau (1984) 檢驗國會中跨黨派外交政策時也發現，從 1945 到 1964年間，美國外交上的重大政策；例如聯合國的成立、杜魯門主義的形成、禁止核子試爆條約（Partial Test Ban Treaty）、以及東京灣決議案（Tonkin Gulf Resolution）；幾乎都得到了跨黨派的國會議員支持，這些都是兩黨共識的外交決策的典型例子。 這種兩黨共識的外交決策在歷經杜魯門與艾森豪政府時期後即逐漸消失，即使是越戰初期兩黨的共識其實是存在的，在 James M. M
10、cCormick 和 Eugene R. Wittkopf (1990) 對 1947 至 1988 年間的實證研究也發現，只有在杜魯門和艾森豪主政期間，美國總統能在外交事務上贏得國會中跨黨派的多數支持。 隨著越戰的拖延，兩黨共識的外交決策受到極大的挑戰。因為越戰不但分裂了兩黨政治人物的共識，也加深了美國民眾的意見紛歧。經由戰爭的報導，美國民眾逐漸體認到社會大眾對外交事務應該有相當程度的參與，政治人物也因此感受到來自社會大眾的壓力。根據美國前國家安全顧問布里辛斯基（Zbigniew Brezinski）的觀察，越戰不但待給美國政壇極大的爭鬥也造成美國社會的嚴重分歧，而且對兩大黨的傳統立場也有所
11、影響，例如本來是主張國際主義（internationalism）的民主黨轉變成新的孤立主義。而一向態度較傾向孤立主義的共和黨人則變成主張積極的軍事干預，兩大政黨往兩極方向發展結果造成社會的高度對立，這從有關越戰的民意調查中的兩極回答即可看出(Brezinski, 1984)。 許多實證研究都證明政黨主張的分歧也展現在具體的外交政策上，例如在反彈道飛彈議題（antiballistic missile issue）（Berstein and Anthony, 1974）、巴拿馬運河約 （Panama Canal Treaties）(McCornick and Black, 1983) 、核子武器1
12、 在美國外交史上，此段跨黨派的外交政策合作被稱為杜魯門-范登保傳統 。 凍結(McCormick, 1985)、戰略武器(Wayman, 1985)、還有 B-1 轟炸機. (Fleisher, 1985)等議題上共識形的外交決策已經不再多見。 在民意的分歧上，學者 Ole R. Holsti(1996)的分析發現，在越戰之後，影響美國民眾對外交議題的態度的最重要因素是政黨認同與其代表的意識型態，這兩大要素超越了性別、世代、區域、教育程度、以及種族等因素的影響。檢驗兩大黨在大選中主要政見也可發現，在 1968、1972、1976 大選中兩黨在外交議題和國防議題上的共識極低，外交議題的共識不到
13、25，而國防議題的共識則更低，只有 11，與 1945 到 1964 期間高達 47和 73的數字相比，可清楚看出兩黨的分歧日益加深(McCormick, 2000) 。 到了 80 年代，兩黨在中美洲與中東的議題上也意見紛歧，但是雷根總統(Ronald Reagan)的個人魅力與媒體運作，加上雷根擴大任命民主黨人士進入其主導成立與外交相關的委員會，另外雷根更經常在與外交政策相關的演講中強烈地訴求跨黨派共識的重要性。這些都使得民主黨人無法太過刁難雷根的強勢作為，民主黨人也深怕被冠上因政黨私利而危害國家安全的大帽子(Lindsay, 2000)。 可惜的是，在雷根第二任任內因為伊朗門事件(Ira
14、n-Contra Affair) 而使得民主黨大力攻擊其外交政策，兩黨在外交上的共識也不復已往。 老布希總統（George Bush）在就職的演說中即訴求兩黨在外交事務上的合作，但是其任內因為在國防經費、援助東歐、與科威特和波灣戰爭等事務上的爭議，使得兩黨在外交事務上的合作並不多見。 柯林頓總統（Bill Clinton）同樣地在上任時即希望兩黨能在外交事務上合作，也呼籲美國人絕不可在冷戰結束後就回到孤立主義的路途上。但是柯林頓任內兩黨在諸多外交事務上歧見仍然非常深，例如北美自由貿易協定（North American Free Trade Agreement），以及出兵索馬利亞、波斯尼亞、與海
15、地等。 冷戰結束也稍稍鬆懈了美國在國際事務上的危機感，因此共和黨人較不忌憚因挑戰政府外交政策而被冠上危害國家安全的大帽子，柯林頓在外交上便面臨極為嚴厲的批判 。 例如共和黨參議員 James Inhofe 曾公開指責柯林頓是美國有史以來最差勁的總統，此一批評得到國會許多共和黨議員的支持與認同。另外在科索渥戰爭（Kosovo）與全面停止核子試爆協定 （Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT）上，共和黨人都不顧民意的反應而強烈地反對柯林頓政府的政策。 柯林頓任內兩黨對立的情形嚴重，有人歸因於他的個性因素，但是更重要的原因在於冷戰結束，美國不再受到類似前蘇聯那樣明顯且
16、巨大的安全威脅，因此挑戰執政者的外交政策具有較高的正當性。另外也由於後冷戰時期的國際體系仍在建構中，不同政黨基於其傳統信念和政黨利益而有不同的見解也是自然的發展。另一個重要原因在於 1990 年代許多新生代政黨人物都不曾經歷過二次大戰後跨黨派共識形外交政策的時代，挑戰執政者是新生代政治人物所認為的常態。最後一個原因可能是外交事務的重要性逐漸消退，國際間對美國的威脅消除讓美國大眾將大部分的心力與注意力集中在國內事務上(Lindsay, 2000)。 參參、布希的反恐戰爭布希的反恐戰爭 在 2001 年九月十一日之前，後冷戰時期的和平氣氛讓美國人沈浸在極為安全與獨尊的感覺裡。但前所未見的 911 恐怖攻擊不但完全破壞了美國人的安全感，而且讓美國各方都同意美國已經陷入戰爭的威脅中，對恐怖份子宣戰不但是政治上的必然，同時也是穩定美國民心的重要反應，如果仍要挑出彼此之間的歧異，可能只是各方對反擊哪些對象有不同的界定。布希總統在 911 攻擊後非常迅速地出兵阿富汗得到大多數美國民眾的支持，2003 年又展開
