多元府际关系与澳门特区政府的能力开发探析

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1、多元府际关系与澳门特区政府的能力开发探析 多元府际关系与澳门特区政府的能力开发探析 杨爱平【摘 要】【摘 要】 “一国两制”的政治生态下，澳门特区政府的府际关系发生了历史性变化，即由澳葡政府时期的单向外交关系，发展为当下的多元府际关系：一是纵向型中央与地方关系，二是横向型地方与地方关系，三是特区政府与中央政府以及葡语国家间的交错型关系。不同政府间关系的型塑，要求澳门特区政府在强化本澳治理能力的基础上，开发出新型的政府治理能力，即：中央政策的选择性代理能力、区际协作能力和地方竞合能力。 【关键词】【关键词】多元府际关系 澳门特区政府 能力开发 自 1999 年回归祖国以来，澳门的社会生态和政治生

2、态均发生了重大的、历史的变化。社会生态的变化，源自于澳门近年来经济的飞速发展和社会的急剧转型，由此孳生出住房、通涨、贫富分化、腐败、外劳、交通、环境等诸多连锁性公共民生问题。而“一国两制”的正式实施，则引发了澳门政治生态质的变化，这就是：澳门特区政府的府际关系，已经由澳葡政府时期的单向外交关系，发展为当下的多元交错的府际关系。毋庸置疑，社会生态和政治生态的上述变化，对澳门特区政府的政策能力和公共治理能力提出了更多、更高的要求。近年来， 伴随社会生态变迁而使社会公共问题日益复杂化和尖锐化， 学界对澳门特区政府的本澳治理能力问题展开了不少的研究，引起了特区政府的重视。比如，澳门大学的刘伯龙教授认为

3、，管治能力体现在四个方面：一是国家或地区的政治领导能力；二是政府管理社会和经济发展的能力； 三是政府制定和执行公共政策的能力； 四是能否建立起一个成熟的公民社会。据此，他对澳门特区政府如何加强公共管治能力提出了自己的思考和建议（刘伯龙，2007） 。但相对而言，对于因政治生态变迁而导致澳门府际关系变化，进而对澳门政府的治理能力提出了新的挑战与要求的问题，学者们甚少关注。基于此，笔者试图对这一问题进行一个初步探讨，以期抛砖引玉，引起更多人的注意。本文要回答的问题是：回归前后澳门的府际关系发生了怎样的历史变迁？为什么府际关系的历史变迁会对澳门政府提出新的政府能力的开发诉求？澳门政府亟待开发的政府治

4、理能力有哪些？ 一、回归前后澳门府际关系的历史变迁 府际关系（Intergovernmental Relationship） ，也称为政府间关系，狭义上仅指不同层级政府之间的垂直关系网络；广义的府际关系，不仅包括中央政府与地方政府之间、上下级地方政府之间的纵向关系网络， 而且包括互不隶属的地方政府之间的横向关系网络。 更宽 杨爱平，华南师范大学公共管理学院副教授。 1泛地讲， 府际关系不仅指涉国内政府间的关系， 而且包括主权国家政府间关系 （杨宏山， 2005：2） 。本文要分析的澳门府际关系在这些层面均有体现。宏观而言，由于历史的原因，回归之前与回归之后，澳门先后历经了“一国同治”“两国分治

5、”“一国两制”的政治管模式。在这三种不同的政治管制模式下，澳门与广东、澳门与中央、澳门与葡国以及澳门与葡语国家之间的政府间关系，经历了三个阶段的历史变迁，表现出不同的特质。 （一） “一国同治”时期澳门府际关系尚未生成 （一） “一国同治”时期澳门府际关系尚未生成 澳门，古称濠镜、濠镜澳、濠江，包括澳门半岛及南面的路环岛和凼仔岛，自古就是中国领土的一部分。澳门地处珠江出海口西岸，西与珠海市湾仔镇一衣带水，北藉古老砂堤与珠海的拱北陆路相连。根据国内学者的考证，澳门的开埠始于 1535 年，标志是该年专责管理外商船、主持贸易事务的官方机构市舶司，从电白转移到澳门，澳门由此开始成为中国对外贸易的一个

6、重要港口（冯邦彦，2000：53） 。1553 年，葡萄牙殖民者以行贿和欺骗手段，诈称商船遇到风暴，要在澳门“晾晒货物”，以借为名，强占了澳门。但直到鸦片战争前，澳门仍由中国政府管辖，葡萄牙人仍要向中国地方当局缴纳一定的地租和税款。鸦片战争以后，1849 年，葡萄牙殖民者在英国的支持下，排挤中国商民，进而反客为主，最终使这一地区脱离了中国政府的管辖。1877 年，葡萄牙强迫清政府签订中葡会议草约和中葡北京条约 （又称中葡和好通商条约 ） ，把“中国仍允葡萄牙永驻和管理澳门以及属澳之地”的条款强加给中国，从此澳门沦为殖民地。 上述说明，秦汉以降至 1877 年的一千多年时间，在“一国同治”和“一

7、府共管”时期，粤、 港、 澳三地皆属休戚与共的岭南地理板快和经济社会区域， 统一划割于“南海郡”、 “东官郡”、“岭南道”等行政区域，只设一套行政管理机构，归属广东地方政府的行政管辖。因此， 在古代中央集权和 “一国同治” 的政治格局下， 无论是经过多少皇朝更迭和区划调整，澳门一直是划割于“南海郡” 、 “东官郡” 、 “岭南道”等行政区域，统一归属广东地方政府的行政管辖，实际上并不存在严格意义上的府际关系。 (二)“两国分治”时期的澳门府际关系 (二)“两国分治”时期的澳门府际关系 自 1553 年葡萄牙人取得澳门的居留权始， 至 1999 年 12 月 20 日澳门顺利回归祖国，期间四百多

8、年，澳门逐渐脱离广东的行政区划，成为游离于中央政府之外的葡治殖民地。有学者从澳门法制演变的过程的角度，把澳门这段“游子”经历划分为四个时期，即“租地时期（15531849 年）殖民时期（18491976 年）管制时期（19761987 年）过渡时期 （19871999 年） ” （米也天，1996： 18-21） 。本文则以 1877 年葡萄牙成为澳门的宗主国、获得殖民管辖权为起点，把自 18771999 年的 100 多年间的澳门府际关系，定位为中、葡“两国分治”下的国家间关系。若以 1978 年中国的改革开放为历史界标，又可以把这一时期澳门的府际关系做两个阶段的细分，即：18771978

9、年这段时期是澳门府际关系的2发育生成阶段；19781999 年这段时期是澳门府际关系的调整发展阶段。在这两个历史阶段， 澳门的府际关系特别是澳门与一衣带水的广东之间的府际关系， 出现了一些崭新气象。 18771978 年间，在中、葡“两国分治”的政治格局下，粤、澳两地分属不同的行政区划建制，受制于两国的中央政府，粤澳政府间关系开始发育生成。但由于此间澳门是游离于中央政府、带有殖民统治性质的“政治实体”，因此，澳门与包括广东在内的祖国大陆的关系完全变成了两个国家间的中央外交关系。 受这种中央外交关系的牵制与束缚， 期间可能有过摩擦、挫折甚至冲突。不过，在上百年的交流共处过程中，粤澳双方的政府间关

10、系，没有因政治、 经济、 行政、 法律等方面的差异而出现迟滞或倒退， 而是缘于源远流长的地缘、史缘、业缘和亲缘关系，保持着积极向上的发展态势。 19781999 年间，伴随国内整体政治气候的“解冻”和行政环境的变迁，广东的开放改革“先行一步” ，与澳门唇齿相依的珠海更是成为我国市场化取向改革的“试验田” 。此间，随着中、葡两国谈判的顺利进行以及澳门回归日期的日益临近，粤澳之间的府际关系打破了以往有点沉闷甚至僵持的政治气氛，代之以更加开放、包容与务实的气息，粤澳政府间关系开始得到调整与改善。受此影响，一场以“市场导向、民间推进”的自发经济交流与合作运动，在粤澳两地逐步展开。但总的看来，这一阶段双

11、方的政府间关系依然附属于中、葡两国间的中央外交关系， 因社会制度和政治体制上的巨大差异， 粤澳政府之间的高层来往和实际动作有显冷淡，似存顾虑。 （三） “一国两制”时期的澳门府际关系 （三） “一国两制”时期的澳门府际关系 1999 年澳门顺利回归中国，由此翻开了澳门府际关系史上新的一页。在“一国两制”的政治生态下， 澳门特区政府的府际关系发生了历史性变化， 即由澳葡政府时期的单向外交关系，发展为当下的多元府际关系： 一是纵向型中央与地方关系。一是纵向型中央与地方关系。 中华人民共和国澳门特别行政区基本法 （以下简称基本法 ）第二章对中央和澳门特别行政区的关系有非常明晰的界定，其中第十二条规定

12、，澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域， 直辖于中央人民政府。这个法理界定，构建了澳门特区政府的纵向型中央与地方关系。它表明，澳门已经成为中央政府统一领导下的一个地方行政区域， 必须接受中央政府的统一治理； 澳门特别行政区政府虽然拥有高于内地省级政府单位的某些行政权力， 但它们首先也是一个地方政府， 必须在国家的宪法和宏观政策环境下开展地方治理工作。 二是横向型地方与地方关系。二是横向型地方与地方关系。 在横向的角度， 地方政府间关系既体现为政府间平行的横向关系，即同级地方政府间的关系，也体现为政府间斜交的横向关系，即不同级的不同地区的地方政府间关系（林尚立，199

13、8：24） 。澳门成为我国一个特殊地方行政区域后，它与国内其他地方行政区域之间就形成横向型地方与地方府际关系。 这种地方间府际关系相应也可体现为两种： 一种是澳门与内地省级行政区域之间平行的横向关系， 如澳门特区政府与广东3省政府之间的关系； 一种是澳门与内地城市政府间不同级的地方政府间关系， 即斜交意义上的地方政府间横向关系，如澳门与毗邻的珠海市的关系。 三是特区政府与中央政府以及葡语国家间的交错型关系。三是特区政府与中央政府以及葡语国家间的交错型关系。 基本法第十三条规定，中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务； 中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事； 中央人民政府授权

14、澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。 这说明，澳门特区政府在中央政府统一领导和授权下，享有程度较高的外交权力。基于澳门在中外交往史上的特殊地位与角色，澳门特区政府可以相对自主地发展与葡萄牙政府的关系、与葡语国家的关系，以及与欧盟的关系等。澳门特区政府的这种特殊府际关系，是内地省级政府无法拥有的，在一定意义上，即使中央政府也难以扮演这种角色。 二、多元府际关系对澳门政府能力开发的诉求 笔者认为，在“一国两制”的新时期，上述多元府际关系的型塑，要求澳门特区政府在强化本澳治理能力的基础上，开发出三种新型的政府治理能力，即：中央政策的选择性代理能力、区际协作能力和地方竞合能力。 （一）中央政

15、策的选择性代理能力 （一）中央政策的选择性代理能力 在“一国两制”的政治生态下，中央与内地地方政府的关系和中央与澳门特区政府的关系，虽然均为纵向型中央与地方关系，但是，二者又有很大不同。就前者而言，改革开放后的行政分权改革，使内地地方政府享有一定的行政自主权，但在中央集权的制度安排下，它们（民族自治区域除外）均无法享有高度的自治权。因此，内地地方政府必须接受中央政府的统一领导和管制，必须“一刀切”地贯彻执行中央政府的政策意图和施政措施。一定意义上，内地地方政府成为中央政策的完全代理者。而具体到中央与澳门特区政府的关系来看，由于基本法要求保持澳门管制制度五十年不变，因此，澳门特区政府作为一个享有

16、高度自治权的地方政府，可以依照基本法有关规定自行处理澳门特别行政区的行政事务。这里的“自行处理” ，表明只要澳门特区政府的施政理念和施政措施不与国家利益相冲突，则中央政府不能主动“干涉” 。这就说明，在中央与地方关系上，澳门特区政府不是内地地方政府那种中央政策的完全代理者角色，不需要“事必躬亲”地接受中央政策的约束。 但是， 澳门特区政府享有的这种高度自治的行政管理权， 并不等于是完全自治的行政管理权。 在某些领域和特定背景下， 澳门特区政府也必须有选择性地贯彻执行中央政府的政策意图和施政理念， 成为部分中央政策的代理人。 笔者因此把澳门特区政府必须开发的这种能力称之为中央政策的选择性代理能力。 这种能力开发的现实诉求来自于以下方面： 其一，基本法的法理要求。比如， 基本法第二十三条规定，澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治4性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动， 禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性