乡镇企业产权改革,所有制结核及职工参与问题研究

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1、乡镇企业产权改革、所有制结核及职工参与问题研究 乡镇企业产权改革、所有制结核及职工参与问题研究 杜志雄/苑鹏/包宗顺 （原载管理世界2004 年第 1 期） 摘要：摘要：运用改制企业及其职工问卷调查资料，本文研究表明： （1）县以上政 府出于财政目标的需要，鼓励并主导了乡镇企业产权制度的改革，改革具有自上 而下推动的特征，而并非完全像过去主流观点所认为的那样，改革完全是自下而 上推动的结论； （2）地方（社区）政府、改制企业的原经营者、企业职工及社区 全体居民在改革后具体企业产权模式的选择上，具有明显的鹰一鸽博弈特征，地 方社区政府、 改制企业的原经营者之间的博务结果是改革后具体企业产权模式的

2、 选择的主要的决定力量。乡镇政府和企业经理共同控制了乡镇企业的改制，普通 职工只有被动的参与权；（3） 乡镇政府和原企业经理均无选择股份合作制的动力； （4）企业职工对于是否持股并不十分积极、其能否持股取决于多种因素； （5） 职工对改制企业在激励机制、 决策机制、 管理机制等方面的进步给予积极的肯定； （6）股权结构对企业生产率影响不明显，它表明所有权结构只是生产率提高的 必要条件， 而非充要条件， 它也不是改革最终走向 “经营者持大股” 的逻辑原因； （7）企业改制、特别是经营者持大股企业对就业、企业长期投资产生了积极影 响，改制推进了企业经营水平、市场竞争力的提高。 一、绪论 一、绪论

3、20 世纪 90 年代，被视为中国经济改革的决定性推动力量和经济改革成功的 重要贡献之一的乡镇企业经历了一场如火如荼的产权改革。 在乡镇企业产权改革 初期，鼓励将企业大部分股份卖给企业职工的“股份合作制”被认为是能避免两 极分化、有利于吸引职工对改革给予广泛支持有利于企业解决资本要素短缺、有 利于保障产权改革结果的公平和企业职工就业安全的重要措施， 并视股份合作制 为探索实现公有制有效形式的新途径。从而，将乡村集体企业改制成“股份合作 制”企业的乡镇企业产权改革目标模式，得到中央和地方政府的广泛提倡，甚至 还一度被中央政府视为城市集体和小型国有企业产权改革的首选模式。 江泽民在 中共 15 大

4、所作的工作报告中认可并推荐这一改革模式。 然而，尽管得到官方推崇，乡镇集体企业产权改革的深化及演进并未遵从其 既定的“股份合作制”式的改革逻辑，改革的结果也远离其初衷，突出表现在， 虽然“股份合作制”始终被推崇为乡镇企业改革的目标，但在此框架内，作为改 制结果最主要方面的改制后企业产权制度安排已使 “股份合作制” 变得有名无实。 预期的企业职工广泛参与 1 的“股份合作制”未成为乡村集体企业产权改革的主要模式。与之形成鲜明对比的是，到 20 世纪 90 年代末这一模式被经理人员控制 “经理（层）持大股”所取代。 为什么股份合作企业（或职工所有制）这个自 20 世纪 90 年代初以来政府所 倡导

5、的改革模式没有成为中国乡镇企业产权改革的主导形式？概要地讲， 国内外 学界有两种不同的假设。一种假设是从提高企业制度安排的效率出发，认为股份 合作制计划偏离了改革的正确轨道， 因为职工平均持股的所有权结构存在着制度1安排上的无效率。这种观点认为企业管理者的激励对于企业经营是至关重要的， 职工控制型企业无法解决这个问题， 并且由于企业职工更关心的是工资高低和工 作稳定性，若其持有大量股份，职工对决策过程具有更大权力，将使企业很难集 中精力于财务目标，职工控制型企业的经营目标很难锁定在利润最大化；此外股 权的分散化不利于投资激励， 企业将面临投资不足以及职工承担风险过高等问题 （周其仁，1998；

6、张晓山等，1998） 。另一种假设则是从企业制度安排形式的决 定性因素出发，认为产权改革从本质上讲是一个讨价还价的政治过程，其结果取 决于参与此过程的各当事人之间的谈判能力。按照此观点，大多数乡镇企业的职 工没有获得股权主要是由于其在组织中所处的不利地位 （谭秋成， 1998； Li， 1999； Ho，Bowles，and Dong，2000） 。 本项研究运用针对改制企业及其职工进行的问卷调查获得的数据2， 试图从实证的角度，对上述假设进行检验。本文的结构是：在第二部分我们首先对产权改 革过程中改制的 3 个主要利益相关者改制动机、目标和态度进行理论辨析，以说 明产权改革后企业的股份是如何

7、在地方政府、企业经营层以及职工、社区农民等 主要参与者之间分配的。 重点在于指出改制后的股权结构实际上主要取决于地方 政府和企业原经理层的态度和需要， 取决于地方政府与企业经理层这两个不同利 益主体之间的博弈；因而职工是否参与改制后的企业股权只能是被动的，被事先 决定了的。在第三部分，我们运用企业调查数据，对职工股份参与程度不同的企 业进行分组，分析和检验企业改制及不同股权结构对改善企业经营绩效的影响； 所有权结构对就业水平的影响，以及所有权结构对投资行为的影响。最后，在结 论部分对本项研究的主要研究发现进行总结，并指出其政策涵义。 二、乡镇企业产权制度改革：利益相关者及其博弈 二、乡镇企业产

8、权制度改革：利益相关者及其博弈 （一）乡镇企业产权制度变革的必然性和改制动力 （一）乡镇企业产权制度变革的必然性和改制动力 90 年代初以后买方市场的逐步呈现使低技术含量、 低投资的乡镇企业竞争策 略越来越难以为继；同时国营企业改革力度加大、更有竞争力的农村企业（包括 私营企业和其他合资企业等） 的崛起使乡镇集体企业原有的相对传统国营企业的 体制优势大大退化； 民权意识的复苏以及乡镇集体企业经营层对其自身利益更多 关注导致的改革压力逐步增强；中共 14 大后，社会主义市场经济体制被最终确 立，等等，所有这些构成了乡镇企业改制的根本诱因和内在逻辑。 企业改制当然有其内生性的改革逻辑，但是，无论企

9、业改制的内生性动力有 多强，如果没有中央政府对于社会基本制度安排变迁的肯定，没有地方政府出于 其财政硬约束需要来主动推动这一改革进程也是枉然， 企业改制不可能成为燎原 之势，只能是星星之火。 我们对江苏 100 家改制企业调查数据统计结果表明，乡镇企业产权制度改革 具有典型的“自上而下”的发动的特征。对“企业产权改革最主要的原因”的分 析表明，县及县以上政府、乡政府和企业经营者的考虑和积极性是企业产权改革 最主要的推动力，几乎 100的企业改制是由这 3 个利益相关者主导的（表 1） 。 县及县以上政府推动改制的动机难以识别。可能的解释是，经历如年代初宏观财 政体制变革以后，乡镇以上政府的财政

10、约束增强，通过调整税收组织和征收方式 是增加财政收入、减轻财政约束的重要手段。为此，有必要推动基层政府调整其 与企业的财务关联、防止他们共谋避税3。从表 2 可以看出，1995 年以来的企业产权改革时期，企业实际税收绝对额稳定上升，2000 年 100 家企业上缴税金总 额是 1995 年的 18 倍，5 年年均增长 126。同时相对于企业总产出而言，2税收比例虽年际间呈小幅波动，但上升幅度同样十分显著。5 年产值税率增加了 1 个百分点以上！这就不难理解为什么县及县以上政府有改制的积极性了。 值得注意的一个现象是，表 1 显示，没有任何一个企业是应企业职工的要求 改制的。这种现象的背后存在着

11、两种可能性。一是企业职工对于是否改制没有任 何要求；二是企业对职工的改制要求可以忽略不计。从我们所作的职工访谈中了 解到，主要是由第一点所致，究其原因，是因为职工群体没有参与到企业的决策 中，普通职工对企业不拥有任何控制权，也缺乏有关改制的必要信息。除了“市 县统一布置”外， “乡村政府的积极性以及政府和企业经营者都有积极性”成为 第二位的重要原因。之所以如此，我们从对乡村政府和原企业经营者角度改制动 机的深入分析，发现乡镇企业产权制度变革具有动力和必然性。 1从乡村政府角度看 1从乡村政府角度看 研究表明（周其仁、胡庄君，1987） ，乡镇企业的创办动机主要表现为增加 社区居民收入和社区政府

12、财政收入的社区福利最大化和提供社区就业机会等。 但 是传统的、 乡镇政府通过发展乡镇企业实现自身收入流扩大的财政目标和动机越 来越难以实现。 乡镇政府通过发展乡镇企业实现自身收入流扩大的财政目标的实 现具有多种显形和隐性渠道。 很难弄清楚通过隐性渠道究竟为乡村政府创造了多 大的财政收入及其演变趋向，据温铁军估计，乡镇企业利润中隐含了未计入的、 高达 70以上的转移收益，并有很大部分转化为政府收入4。就显性渠道看，主要是通过企业利润上缴和以工补农、 建农支出等。 对 100 家乡村企业的统计表明， 1995 年后这些企业上缴乡村的利润虽有所增加，但增加幅度非常缓慢，而当年 以工补农、建农支出则呈

13、急剧下降的趋势（见表 2）5。 3当然，乡镇企业发展还有另外一个目标，即为社区居民创造就业机会。这一 对乡镇企业发展动机的解释可能只是在农村工业化受传统体制和政策约束、 农村 工业化受到人为抑制的早期阶段具有有效性。随着农村工业化的普遍展开，在发 展农村工业的政治风险不再的条件下，它日益变成一种软约束。因为，由于政府 发展乡镇企业财政目标的始终存在， 无论在集体产权下地方当局如何严重地干预 企业经营6，虽然企业利润最大化尚不成为集体企业经营的普遍性现象，但无疑的是，企业经营越是逼近有限的” 7 利润最大化越有利于地方政府的财政目标的实现。因而，殊途同归地，企业经理和地方政府都有实现企业利润最大

14、化的意 愿，这样，就业目标就会成为次要的目标，它只是在保证财政目标实现的情况下 才会成为有效的约束因子。这意味着就业目标可能要为企业利润最大化目标让 路，只有增加就业成为企业扩张、实现利润最大化目标所必要时，才会去努力贯 彻就业目标。这时，保证就业目标与集体是否一定要拥有企业产权这两者之间联 系越来越弱。就业目标便不再构成地方政府保有和固守企业产权的理由，而使地 方政府更倾向于乐意接受让渡企业产权、实行企业改制。 由于地方（社区）政府在此特定条件下，具有推动企业改制的积极性，从而 使得改制具有必然性，使可能变为现实8。 2从企业经营者角度看 2从企业经营者角度看 企业经营者在早期一般主要是由乡

15、村政府选派并是乡村政府利益的看护者 和代理人。 但是其对企业的直接控制很容易使其成为独立于乡村政府之外的单独 的利益集团。由于其独立利益的成型和固化，使得政府对企业及其代理人的监督 变得日益成本高昂。 这就使得乡村企业一直以来实际上从未停止政府与其代理人 对企业实际控制权通过谈判进行的调整，80 年代中期后，全员承包制、经营者 承包制等的实施便是这种调整的形式和结果。 经营者长期担任企业代理人产生了 对己有利的两个结果： 一是乡村政府和经营者之间日益严重的信息不对称问题强 化了经营者对企业的控制强度； 二是经营者在长期的实践中壮大积累了自己的人 力资本。这是问题的一个方面；问题的另外一个方面是

16、，虽然经理人员对企业的 实际控制强度在不断增强， 但由于政府缺乏有效渠道衡量企业经营绩效而适时改 善对经理人员的激励包括实现其不断增加的人力资本积累的回报， 这导致经理人 员对企业的实际控制和其对企业剩余合法索取之间存在严重的不平衡。 有证据表 明经理人员往往采取多种方式来增加自己在企业剩余分配中的比例而使其实际 所得与名义上由制度安排决定的收入水平存在日益严重的偏差。然而，这种非制 度安排带来的收益增进毕竟是“不合法”的，存在政治上的不安全感。因而，长 期以来在企业经理人员当中（特别是那些经营状况良好、企业价值具有长期增值 潜力的企业经营者当中）始终存在着进行进一步制度变革和调整、使其“不合法 的”对企业剩余索取的合法化的要求和动力9。企业人员中蕴涵的乡镇企业产权制度变革的上述要求一旦遇到合适的气候必然爆发出冲天动力。在 2002 年与我 们座谈的企业家中，绝大部分是企业原经营者，