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1、上海新型城镇化 关键 要破 除城 乡 二元 制 党的十八大报告指 出： 推进城镇化 ， 核心是推进 人的城镇化 ， 关键是提 高城镇化质量， 目的是造福人 民群众。2 0 1 3年 中央城镇化工作会议进一步强调， 城镇化 的重 点是解决“ 三农 ” 问题 ， 会 议公报提 出： “ 推进城镇化是解决农业、 农村 、 农 民问题 的重要途 径 ” 、 “ 城镇化 目标正确、 方 向对头 ， 有利于破解 城乡二元结构 ” 。 强调今后城镇化不是简单的人口增 加 、 面积扩大 ， 而是要着力提高以人为本的城镇化质 量 ， 把农业转移 人 口“ 市民化 ” 作为城镇化深度发展 的重要任务。上海用破除城
2、乡二元制度作为突破口 推进新型城镇化 ，促使上海的城镇化质量与水平领 先全 国也是应有之义 。 一、上海推进新型城镇化发展的作用 ( 一 ) 推进新型城镇化是上海 大都市发展 的重要 途径 从现在起再用 2 0 3 0年时间，中国将有 5亿多 农村人 口转化为城镇人 口并使其生产方式、生活方 式和思维方式发生根本性变革。 这是 2 1 世纪人类最 大的人 口迁移运动 ， 也是人类历史一 L 最大的变革。 在 这方面，作为国际大都市的城镇化发展模式应在全 国起到标杆作用，上海应该也能承担重大的历史责 任并作出重大 的贡献。 未来上海城市发展要跳 出“ 摊 大饼 ” 怪圈， 亟 需尽快将重心转移到
3、建设郊区“ 新城” 和“ 新市镇 ” 上来 ， 同时带动一批“ 小市镇” 发展 ， 走一 I ： 海农村 经济 2 0 1 4年第 1 期 条多层次、 组 团式的市域城市群发展道路， 从而有效 解决近郊 、 远郊发展不平衡、 产业发展无序分布等问 题， 确保上海城乡经济长期平衡持续健康发展。 ( 二 )推进新型城镇化是推动上海城 乡一体化、 解决“ 三农” 问题， 建设社会主义新农村的根本途径 加快城镇化 ， 有利于二、 三产业的发展 ， 为农村 富余劳动力的转移提供更多就业岗位；有利于促进 城乡之 间、 区域之 间协调发展 ， 建立 以工促农、 以城 带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化
4、新格 局； 有利于促进农业现代化， 推进农业规模化、 集 约 化、 产业化 ； 有利于培育一支有文化、 懂技术、 会经营 的社会主义新型职业农民队伍 ；有利于城镇基础设 施向农村延伸并大幅度改善村容村貌。 ( 三) 推进新型城镇化是上海生态文明建设的有 效手段 城镇化发展本质上能有效促进资源的综合利用 与集约经营， 有利于节约土地、 能源和水资源 ， 有利 于发展一二三产业循环经济，有利于提高人们的生 态和环境 的保护意识，更有利于提高人们崇 尚生态 环保 的生产生活方式。现在的迫切任务就是克服过 去城镇化过程中对生态和环境保护 的薄弱环节， 强 化生态城镇建设和城乡一体化环境管理。 二、 上
5、海城镇化发展历程和基本经验 ( 一) 上海城镇化发展历程 21 马克思主义认为， 城市不是天生就存在的， 而是 社会生产力发展到一定阶段 的历史产物 。上海郊区 城镇化发展顺应经济社会发展的客观规律 ，大致经 历了三个阶段： 1 1 9 7 8 1 9 9 0年： 郊 区城镇化起步发展阶段 。 党 的十一、 十二届三中全会 以后， 以实行家庭承包经营 制度为标志的农村改革取得重大突破 ，大大促进 了 农村生产力的发展 。 城市经济体制改革不断推进， 产 业结构调整不断完善， 原有 的“ 工业 品下乡、 农产 品 进城” 的单一产 品交换关系逐步转变为物资 、 资金 、 人才 、 技术等生产要素
6、的综合交流， 城市工业 向郊区 扩散， 乡镇工业企业迅速崛起， 农业劳动力逐步 向非 农产业转移。 郊区产业结构和管理体制调整， 为城镇 化发展奠定 了基础 ，对城镇建 设提 出了新的要求 。 1 9 8 6年， 上海在全国率先提 出城乡一体化的发展战 略。根据 国务 院“ 小城镇、 大战略 ” 的发展要求 ， 在郊 区重点开展 了洪庙 、小昆山等 3 6个小城镇 建设试 点。据统计 ， 从 1 9 7 8年到 1 9 9 0年 ， 郊 区农业户籍人 口从 4 5 3 0 5万人减少到 4 l 8 8 9万人， 转移农村人 口 3 4 1 6万人 ，城镇 化率 从 1 9 7 8年 的 5 8
7、 7 提 高到 1 9 9 0年 的 6 7 4 ， 平均每年提高 0 6 5个百分点。 2 1 9 9 l 一2 0 O 5年 ：郊区城镇化快速发展阶段 。 邓小平 同志南巡讲话推动了改革的浪潮 。 根据浦东 开发开放战略和党 的十四大提 出的把上海 建设成 为“ 一个龙头 、 三个 中心 ” 的 目标， 全市实施 了“ 三二 一” 产业 结构的战略性调整 ， 城市建设 的重心逐 步 向郊区倾斜。郊区进一步扩大对外开放 ， 积极推进 招商引资 ， 大力发展外 向型经济和 民营经济 ， 建设 工业 园区和私营经济 小 区， 实行“ 三个 集 中” ( 即农 业 向规模 经营集 中、 工业 向园
8、区集 中、 农 民居住 向 城镇集中) 。多种 所有制经济 发展推动 了城镇化步 伐 ， 农业劳动力加速 向非农产业转移 。 这一时期， 根 据 中央提 出的城乡一体化发展要求， 在小城镇试点 的基础 上， 基本确立 了上 海“ 中心城 区一 新城一 新 市镇一集镇一 中心村 ” 五级层 次、 梯 度结构 的城镇 规划体系， 并重点建 设松江新城和安亭、 罗店 、 朱 家 角 、 枫 泾 、 浦 江 、 高桥 、 周浦 、 奉城 、 堡镇“一城 九 镇 ” 。 至 2 0 0 5年 ， “ 一城九镇 ” 建设初具规模， 成为郊 2 2 区城镇化 发展的重要标志 。据统计 ，从 1 9 9 1年
9、到 2 0 0 5年 ，郊区农业户籍人 口从 4 1 7 3 2万人减少到 2 1 1 1 6万 人 ， 转移农业人 口 2 0 6 1 6万人 ， 上海城 镇 化率从 1 9 9 0年 的 6 7 4 提高到 2 0 0 5年 的 8 4 5 ， 平均每年提高 1 1 4个 百分点。 3 2 0 0 6年 以来 ：探索提 高郊区城镇化质量发展 阶段。根据 中央关于建设社会主义新农村的总体 目 标和工业化、 城镇化与农业现代化 同步发展的要求， 按照上海建设“ 四个中心” 、 实现“ 四个率先” 的 目标， 在 中心城区的辐射 、 带动和支持下 ， 特别是 卜 海举办 世博会加快了高速 公路和
10、轨道交通等城市现代交通 网络 的形成， 在“ 一城九镇” 初具规模 的基础上实施 新城建设规划 ， 郊区“ 三个集中” 的效应加速显现， 郊 区城镇化发展进入 了以工促农、以城带乡、城 乡互 动、 共促共进的新阶段。据统计， 至 2 0 1 1年底 ， 郊 区 农业户籍人 口已经减少到 1 5 1 6万人 。上海城镇化 率从 2 0 0 5年的 8 4 5 提高到近 9 0 。 在新一轮城镇 化发展阶段 ， 上海更加注重“ 四个坚持、 四个转变 ” ： 即坚持城乡统筹， 从局部试 点向整体推进转变 ； 坚持 产城结合 ，从注重城镇风貌设计 向全面提升城镇功 能转变； 坚持 以人为本 ， 从注重
11、城市人 口转移 向带动 农村居 民进镇并举转变 ； 坚持机制创新 ， 从主要依靠 外源性资金投入向同时盘活存量资源转变 。上海逐 步改变中心城区“ 单核 ” 独大的城市结构， 形成多核、 多层、 组 团式的新型城镇体系。 综观 海郊 区城镇化发展 ，按照人 口规模和功 能划分， 现阶段大致呈现以下等级分布的城镇体系： 新城。 是以区 ( 县) 政府所在地城镇， 依托重 大产业及城市重要基础设施发展而形成的具有综合 功能的中等规模城市。 新城是郊区各区 ( 县) 政治、 经 济 、 文化 中心， 也是疏解 中心城区人 L 】 、 聚集新的产 业功能的重要区域。 新城人 口规模一般在 3 0万人
12、以 上。 按照 海市人 民政府印发关于加快新城发展的 若干意见 ， 本市将重点建设临港新城、 南桥新城、 松 江新城、 嘉定一安亭新城。 新市镇。是由郊 区的区 ( 县) 域范围内沿重 要交通干道或依托重要资源 ， 区位条件优越 、 经济发 展条件好、 规模较大的建制镇， 依托产业发展而形成 E 海 农村经济 2 0 1 4年第 1期 的小城市。新市镇人 _ 1 规模一般在 5 1 O万人 。如： 紧紧依托汽车制造业发展的嘉定区安亭镇 、依托钢 铁制造延伸业和环境建设发展的宝 山区罗店镇 、 依 托区位优势发展楼宇经济的闵行区虹桥镇 、依托商 贸业和房地产业发展 的浦东新区航头镇、依托江南 水
13、乡风貌开发旅游业的青浦区朱家角镇等。 一般镇 。是由现有集镇根据区位 、 交通、 资 源条件 ， 按照地域紧密度和产业关联原则适当归并， 方便农 民就地进镇落户 、 就地非农就业 ， 而形成的人 口集聚、 功能齐备、 各具特色 的集镇 。 中心村。 是城市规划长期保留， 适应产业结 构调整和农业规模经营 ，按照社会主义新农村要求 建设的农村居住社区或农村居 民点。中心村集居住 功能与农业生态观赏功能为一体 ， 具有历史人脉、 地 方特色、 环境优美、 基础设施和服 务设施功能比较完 善的特点， 人 L 规模一般在 2 0 0 0人左右。 如： 嘉定区 外 冈镇太平村、 奉贤区南桥镇杨王村 、
14、青浦区徐泾镇 光联村、 崇明县竖新镇前卫村等。 ( 二 ) 郊 区城镇化发展 的基 本经验 上海郊区城镇化伴 随着 上海城市发展而发展 ， 归纳起来有 四条基本经验： 1 坚持城市规划先导， 不断优化城镇规划体系 一卜海城镇化建设是一个动态 的量化过程 。城乡 经济的互动发展将郊区农村地域 不断地转化为城镇 地域， 城市地域扩大和城镇数量的增加 ， 又使农村人 口不断转化 为城镇人 口。 在郊区城镇化发展过程中， 卜 海市委、 市政府十分重视规划 的先行作用， 根据不 同的历史阶段和经济社会发展的实际情况，不断修 正和完善城乡规划体系 ，对郊区城镇化发展起到了 至关重要的引领作用 。 早在 1
15、 9 8 2年 ， 上海就制定 了 海市 城市总体 规划纲要 ， 提 出建设和 改造 中心 区， 充实和发展 卫 星城 ， 有步骤地开发“ 两翼” ， 有计划地建设郊县小城 镇 ，使上海成为以中心城 为主体 、市郊城镇相对独 立、 中心城与市郊城镇有机联系、 群体结合的现代化 城 市。1 9 9 1 年 ， 市政府修订 上海市城市总体规划方 案 ， 1 9 9 7年完成编制 上海城市近期建设规划 。规 划提 出， 到 2 0 0 5年 ， 郊区初步实现“ 人 口向城镇 集 上海农村经济 2 0 1 4年第 1期 中， 工业 向工业园区集中， 农业 向规模经营集中” ， 综 合实力明显增强，城乡
16、一体协调发展的城镇体系初 步形成。同时明确市域城镇体系由中心城、 新城 、 中 心镇、 集镇 4个层次组成。2 0 0 1 年市政府 关于上海 市促进城镇发展的试点意见 明确“ 十五 ” 期间重 点 发展“ 一城九镇 ” ， 稳步发展 中心镇和一般镇 。2 0 0 6 年 上海市 国民经济和社会发展第十一个五年计划 纲要 在原有“ 一城九镇 ” 规划 的基础上 ， 提 出建 设 “ 1 9 6 6 ” 城 乡规划体系的长远战略 目标。即一个 中心 城市、 9个新城、 6 0个新市镇、 6 0 0个中心村。“ 1 9 6 6 ” 城镇体系的规划重点是建设 9个新城。2 0 1 0年上海 成功举办世博会后 ，按照长三角城市群分工协作和 建设世界级城市的要求 ，规划实施了城乡互动 的新 一轮城镇化发展战略， 突出重点 、 聚焦新城建设 ， 引 导城市人 口和产业等要素
