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1、18WORLD ENVIRONMENT 2016年第6期 总第163期封面故事COVER STORY雾霾已成为漂浮在诸多城市上空挥之不去的阴影， 也成为近些年来我国环境管理面临的最令人头疼的挑战。 某种程度上讲， 灰霾的 “常态化” 进一步激发了全社会的大气环境保护意识， 同时也使环境法制及其实施之于灰霾治理的有效性受到越来越多的关注。在此情形下， 灰霾治理成为当前阶段大气污染防治的重中之重， 且在相关政策和立法中被充分强调。2013年9月， 国务院印发了通称 “大气十条” 的 大气污染防治行动计划 ， 从多污染物排放控制、 产业转型升级、 科技创新能力、 能源结构调整、 节能环保准入、环境经
2、济政策、 法律法规体系、 区域协作机制、 监测预警应急体系、 公众参与等方面规定了35项措施以应对大气污染。 在这一文件中， 有一处明确提及 “灰霾” ， 提及 “重污染天气” 的有12处之多， 并专设 “建立监测预警应急体系， 妥善应对重污染天气” 部分就重污染天气应对做出规定。2015年8月修订的 大气污染防治法 与此密切呼应， 设 “重污染天气应对” 一章做出规定。 如此密集而明确的规定， 为灰霾治理奠定了重要的政策和法律依据。然而， 目前的政策和立法并不完美。 以修订后的大气污染防治法 为例， 首先是一些法律规定可操作性不强。 例如， 该法第95条规定， 任何单位和个人不灰霾治理的环境
3、法制之维 The dimension of environmental law for dust-haze control文/ 于文轩19得擅自向社会发布重污染天气预报， 但对于 “擅自” 、“发布” 、 “预警信息” 等关键用语的内涵却未作出明确的解释， 这势必影响到法律实施的有效性。 又如， 该法规定了诸多鼓励和支持性措施， “鼓励” 和 “支持”在整部法律中共出现了20次， 但对于如何 “鼓励” 和“支持” ， 却语焉不详。 再如， 该法规定了在征求意见过程中饱受争议的鼓励停车三分钟以上熄灭发动机的内容， 使得政策性措施被纳入立法内容之中。 其次是一些制度的实施效果有待实践检验。 例如，
4、 重点区域大气污染联合防治的重要措施之一是联席会议机制。该机制的实际作用能否很好地发挥， 很大程度上取决于重点区域内有关省、 自治区、 直辖市人民政府确定的牵头的地方人民政府的主动性和协调能力， 如不在机构和人员层面做出努力， 恐难达到预期效果。 再次是与现有相关立法衔接不足。 该法关于按日连续计罚的规定限于第123条规定的四类情形， 这与2014年环境保护法 并未实现完全呼应。 由此， 至少从实在法层面讲， 灰霾治理难以 （事实上也不应） 由一部大气污染防治框架法提供充分的法律依据。 挖掘现有法律制度资源的潜力为治霾提供依据， 成为迫切之需。在法律制度层面， 一方面要根据治霾的需要， 逐步完
5、善相关法律制度， 另一方面要推动法律制度的有效实施， 使环境法律制度本身所具有的制度价值得以充分地发挥。 以 环境保护法 为牵头法的污染防治法规体系确立了环境影响评价制度、 “三同时” 制度、 环境保护许可制度、 排污收费制度、 环境应急处理制度、环境标准制度等法律制度， 为环境管理提供制度层面的依据。 在这其中， 作为典型的事前预防性制度的环境影响评价制度， 本应被赋予更高程度的重视。 源于1969年美国 国家环境政策法 的环境影响评价制度，自其创立之日起就在全球范围内为许多国家效仿和采用， 当然在此过程中各国也结合了自身国内环境管理的实际需求。 近些年来， 环境影响评价制度在我国实施过程中
6、出现了一些不尽人意之处， 这一方面是由于制度本土化过程中有意的取舍和改造， 例如在评价范围上未能包含政策和法律， 以及在替代方案层面制度构建的不彻底性 ； 另一方面也是更为重要的方面， 则是制度本身在实施过程中出现问题， 如未评先建频发、 公众参与敷衍、 环评单位造假等。 但凡此种种， 都不能用以否认环境影响评价本身的制度价值，而恰恰说明应更好地解决这些问题， 并将该制度与现有的环境法律制度体系更好地整合， 从而落实 环境保护法 规定的预防原则， 使其在应对灰霾天气中发挥应有的预防作用。 另外如上所述， 重点区域大气污染联合防治措施之制度设计目标的有效实现， 也不应完全期待通过联席会议机制解决
7、。 毕竟， 这一机制的要点是区域间的协调与配合， 而真正发挥实质性作用的还应是各区域采取切实有效的措施。在治霾手段和责任主体方面， 行政机关的关键作用不可忽视。 命令-控制型手段长期以来为我国环境管理所青睐并发挥了重要作用， 同时也导致了一些众所周知的问题。 于是， 市场手段的作用被逐渐认识， 并越来越多地被认为是应对行政手段所致弊端的重要出路。 然而， 并非所有的 “有形之手” 引发的问题都可以被 “无形之手” 完美地解决， 正如凯恩斯主义并不能解决亚当 斯密理论的所有问题 ； 恰恰相反， 如果矫枉过正地过分倾向于任何一种手段， 其结果都可能事与愿违。 同时， 近来被频繁提及的作为 “第三种
8、力量”的社会参与， 也不应被寄予过高的期望以至于被认为是解决目前管理治理不力的首要措施。 若将视角展开至足够长远便可发现， 历史上的环境保护运动激发于市民社会， 而最终成就于政府的积极推动。 历史经验证明， 在环境保护领域， 无论是作为环境信托理论之下的受托人， 还是作为代议机关的执行者， 政府及其部门都没有理由袖手旁观。 更何况， 无论从法制传统还是法治现状看， 我国环境管理的行政主导特点及其所具有的优势， 在相当长的一段时间内都是无法回避、 无可否认的。 也正是从这一意义上讲， 目前在大气污染防治领域推行政府责任追究措施， 值得肯认。进言之， 包括灰霾在内的现代社会的诸多环境问题， 很大程度上肇始于功利主义的世界观和方法论及其在整个社会生产生活领域的贯彻与运用， 而解决（或有望解决） 于精细化设计并严密实施的问题导向的系统行动。 这一解铃系铃的路径， 或可为我们提供一个趋利避害的借鉴 ： 以整体主义的协同观念， 而不是各领域各方面画地为牢的本位主义观念， 在法律的完善及其实施层面不断努力。 在这一过程中， 功利主义的急于求成必不可取。 好在我们可以汲取流域治理的失败教训， 同时也可以基于目前区域治理和协同发展的基础， 从上述制度和方法层面进一步完善灰霾治理的法律基础， 并推进有效实施。作者单位 ： 中国政法大学
