论普遍整合型社会福利体系

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1、20111内容摘要我国社会福利体系建设创新的目标是建立普遍整合型社会福利体系， 它既不同于 “补缺型” 的福利体系， 也区别于 “碎片化” 的福利体系， 是 “普遍型” 和 “整合型” 的有机统一。“普遍型” 体现在社会福利对象的广泛性、 社会福利内容的全面性、 社会福利类型的综合性、 福利提供主体的多元化和福利供给方式的多样性。“整合型” 主要包括社会福利主管部门的整合、 福利制度的整合、 城乡之间的整合和福利类型的整合。关 键 词社会福利体系普遍整合型补缺型碎片化作者毕天云， 云南师范大学哲学与政法学院社会学系教授、 博士。（昆明：650500）论普遍整合型社会福利体系毕天云进入21世纪以

2、来， 特别是党的十七大提出 “加快推进以改善民生为重点的社会建设” 以来， 我国的社会福利事业步入快速发展轨道。 中央和地方接连出台社会福利新政， 社会福利投入不断加大， 社会福利范围日益扩大， 总体上已经进入从小福利迈向大福利的新阶段。1在新的发展阶段， 构建新型社会福利体系成为我国社会建设中的一个重大问题， 学术界先后提出 “基础整合的社会保障体系” 说 （中国社会保障体系研究课题组、 景天魁）、“适度普惠型社会福利制度” 说 （民政部、 韩裕民、 王思斌）、“公平、 普惠、 可持续的社会保障体系” 说 （郑功成）、“全民共享的发展型社会福利体系” 说 （中国发展研究基金会） 和 “大一统

3、 社会保障体系” 说 （郑秉文、 齐传君）等构想。 这些观点为探索新型中国社会福利体系拓宽了思路， 同时也存在着一些局限， 仍有深入研究之必要。观察21世纪以来中国社会福利发展的进程和趋势，越来越多的事实正在表明， 中国未来的社会福利体系肯定不是 “补缺型” 的福利体系， 而是 “普遍型” 的福利体系； 肯定不是 “碎片化” 的福利体系， 而是 “整合型” 的福利体系。 一句话， 中国特色的新型社会福利体系将是普遍整合型社会福利体系。普遍型而非补缺型的福利体系“普遍型” 是普遍整合型社会福利体系的第一要义，包含以下五层含义： 1社会福利对象的广泛性从社会福利对象看， 普遍型社会福利体系是覆盖全

4、体社会成员的福利体系。 这里的 “全体社会成员” 有三个含义： 一是所有的社会成员都享有社会福利权利。 在普遍型社会福利体系中， 社会福利不再是少数人的特权， 而是所有社会成员的社会权利； 社会福利不仅是城市人的权利，也是所有农村人的权利。 二是所有社会成员都将纳入社会福利体系。 在普遍型社会福利体系中， 全体社会成员都能享受到社会福利， 具有显著的 “普惠性”； 当然， 这不等于所有社会成员都能享受到同等的社会福利。 三是所有社会成员都能享受同一福利项目。 例如我国正在构建的新型医疗保障体系包括城镇职工基本医疗保险制度、 城镇居民基本医疗保险制度、 新型农村合作医疗制度和城乡医疗救助制度，

5、在制度设计上已经覆盖了全体中国公民， 并且将在近期实现 “全民医保”。 总之， 面向全体社会成员提供社会福利， 这是普遍型社会福利体系的根本要义， 否则，就是面对特殊群体 （主要是弱势群体） 的 “补缺型” 福利体系。 在这个意义上，“普遍型” 具有 “全民共享” 的属性， 真正体现了 “发展为了人民、 发展依靠人民、 发展成果由人民共享” 的理念。 2社会福利内容的全面性从社会福利内容看， 普遍型社会福利体系是以社会成员的基本福利需求为中心的福利体系。 社会福利的内容归根结底取决于社会成员的基本福利需求， 从民生角度看，社会成员的基本福利需求主要包括教育福利需求、 就业和收入保障需求、 医疗

6、和健康保障需求、 养老保障需求、 居住保障需求和安全保障需求。 满足社会成员的基本福利需求， 就是保障和实现全体人民 “学有所教、 劳有所得、 病有所医、 老有所养、 住有所居、 安有所保”。 全面满足社会成员的基本福利需求， 这是普遍型社会福利体系的又一要义； 如果仅仅是满足社会成员某项或某几种福利需求，时事观察51只能算是 “片面型” 的福利体系。 由于这些福利需求覆盖了民生的基本内容， 普遍型社会福利体系也可称为民生为本的福利体系。 当然， 任何一个国家在满足社会成员的基本福利需求过程中都不可能 “一步到位”， 而是随着国家经济发展水平的提高和福利供给能力的增强而逐步拓展和依次实现的。

7、以我国改革开放以来农村社会福利范围的演变为例， 最初主要是保障各种弱势群体最低生活水平的社会救济，2003年实施新型农村合作医疗制度为全体农民提供医疗保障，2007年建立制度化的农村居民最低生活保障制度，2009年启动新型农村社会养老保险试点为农民提供基本养老保障。 3社会福利类型的综合性从社会福利类型看， 普遍型社会福利体系是包括货币福利、 实物福利和服务福利的综合性福利体系。 社会福利的具体形态各种各样， 归根结底无外乎三种类型2： 一是货币福利。 货币福利 （即现金福利） 是最直接、 最方便的福利类型， 福利提供者可以节省非现金支持的各种成本费用， 福利对象可以根据自己的实际需要购买最紧

8、迫的生活必需品。 当然， 现金福利不是万能的， 有的福利对象可能手中握有大量现金也不能买到自己急需的生活用品或基本服务。 二是实物福利。 实物福利是最常见和最普遍的福利类型， 主要满足福利对象日常生活中吃、 穿、 住、 行等基本需要， 如灾民和特困人口救助中提供的药品、 粮食、油盐、 衣服和被子等。 对于缺乏生活必需品的福利对象而言， 实物福利是最有效的社会支持。 三是服务福利。 服务福利是为福利对象的生活需要而提供的各种社会服务。 福利对象的需求类型是多方面的， 有的福利对象最需要的可能不是现金， 也不是实物， 而是社会服务， 如失去生活自理能力的高龄老人。 社会服务是国家和社会为满足全体社

9、会成员尤其是生活困难群体的需求， 保证和提高其生活质量而开展的各种社会活动、 社会工作和社会事务的总称，涉及民众生活的各个领域， 主要包括社会救助、 社会扶持、 优抚安置、 社区服务、 社会工作服务、 专项社会事务服务， 以及养老、 健康、 教育、 就业、 住房、 环境等与基本生活紧密相关的各类服务。 服务福利本质上是一种社会行动， 在现代社会福利体系中越来越成为一种重要的福利类型。 普遍型社会福利体系是同时兼顾三种福利类型的综合性福利体系， 而非 “单一型” 的福利体系。 当前， 中国已经开始意识到服务福利的重要性， 中央提出建设服务型政府的战略决策， 并逐步加强社会服务体系建设， 以满足人

10、民群众日益增长的社会服务需求。 4福利提供主体的多元化从福利提供主体看， 普遍型社会福利体系是多元主体共同提供福利支持的福利体系。 在社会福利发展进程中，福利提供主体的类型和数量不断增加， 并日益呈现出多元化的趋势。 根据福利供给主体的规模， 可以分为组织主体和个人主体两大类型； 社会组织在福利供给主体中占据绝对的优势地位， 是社会福利供给的主导力量。 在普遍型社会福利体系中， 社会福利的提供者涵盖了我国社会组织体系中的三大部门， 即第一部门的政府组织、 第二部门的经济组织 （公司企业等） 和第三部门的民间组织 （即NGO和NPO等）， 其中最主要的供给主体包括家庭、 政府、 工作单位和民间组

11、织。 家庭是福利供给的基石， 家庭福利保障是整个社会福利体系的基础， 家庭的福利支持包括物质支持、 服务支持和情感支持。 政府是最重要的福利供给主体， 是社会福利供给的主导者， 承担着选择社会福利制度、 制定社会福利法规、 制定社会福利政策、 提供社会福利资金、 兴办社会福利设施、 整合其他福利主体等责任。工作单位是我国占主导地位的业缘组织， 各种工作单位面向所属职工提供各种福利保障， 成为劳动者获得职业福利和职工福利的重要渠道。 民间组织特别是慈善组织主要为弱势群体提供福利支持， 能够有效地弥补家庭福利、 政府福利和单位福利的不足。 在福利供给过程中， 福利主体承担着福利生产者、 福利筹集者

12、、 福利分配者和福利输送者四种角色， 不同的福利供给主体可能承担相同的角色， 同一供给主体也可能承担不同的角色。 由于福利提供主体的多元化， 普遍型社会福利体系具有 “人人为我， 我为人人” 的特性。 5福利供给方式的多样性从福利供给方式看， 普遍型社会福利体系是多种福利供给方式并存的福利体系。 社会福利的供给方式 （亦即社会成员获得福利支持的途径） 主要取决于供给主体、 供给对象和供给内容三个因素。 我国的福利供给方式主要有四种： 一是社会救助。 社会救助主要是以公共财政为支撑的福利供给方式， 受益者是达到或符合某些法定条件的弱势群体或特殊群体。 社会救助是一种免费的社会福利， 受助者不需要

13、支付 （也不可能支付） 任何费用就可以获得。 社会救助的免费性增加了 “福利依赖” 和 “福利滥用” 的可能性， 建立严密的筛选机制和动态退出机制， 是降低社会救助中各种 “道德风险” 的重要手段。 二是社会保险。 社会保险是我国占主导地位的福利供给方式， 包括养老保险、 医疗保险、 失业保险、 工伤保险和生育保险。 社会保险具有强制性， 遵循权利义务对称原则， 是以付费为前提的社会福利， 福利对象必须通过预先缴费才能在有需要时获得福利支持。 根据社会保险的 “大数法则”， 社会保险的保障能力和保障水平在很大程度上取决于统筹层次的高低和参保人数的多少。 因此， 只有提高社会保险的统筹层次 （最

14、终目标是全国统筹）， 扩大社会保险的覆盖面， 才能充分发挥社会保险的保障功能。 三是公共福利。 公共福利主要依靠公共财政投入和政府提供， 旨在提高社会成员的生活质量； 公共福利的受益者为全体社会成员， 具有典型的 “普惠” 性和 “共享” 性。 四是社会互助。 社会互助时事观察52是一种具有互惠性和交换性的福利供给方式， 体现社会成员之间的相互帮助和相互支持， 渗透着社会成员的助人意识和慈善精神。 因此， 从供给方式看，普遍型社会福利体系是一种混合型的福利体系， 区别于单一救助型的福利体系。上述五个方面既反映了 “普遍型” 福利体系的内涵和特点， 也体现了 “普遍型” 福利体系的优点。 从 “

15、补缺型” 福利体系迈向 “普遍型” 福利体系， 不仅符合全球社会福利发展的共同趋势， 也体现了中国社会福利发展的基本方向。 就中国目前社会福利的覆盖面和水平而言， 问题的关键不是 “福利过剩” 和 “福利过度”， 而是 “福利不足” 和 “福利缺乏”。 正因为如此， 党的十七大进一步强调， 要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系， 确保到 2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。整合型而非碎片型的福利体系“整合型” 是普遍整合型社会福利体系的第二要义，包含以下四层含义： 1主管部门的整合我国目前的社会福利管理体制采取部门分治的 “分头主管制”： 民政部门主管城乡最低生活保障制度、 城乡医疗救助

16、制度、 残疾人福利制度、 灾民临时救济制度等； 卫生部门主管新型农村合作医疗制度； 教育部门主管教育福利制度； 人力资源和社会保障部门主管城镇社会保险制度和新型农村社会养老保险制度， 住房和建设部门主管住房保障制度。 分头主管制的优点是对口性、 对应性和专业性较强， 缺点是相互衔接性差。 例如， 一个 “既穷又病的老人”， 在接受福利援助时需要分别与民政部门、 卫生部门、人保部门甚至房管部门打交道， 其中的周折与麻烦不言而喻。 只有促进不同主管部门之间的整合， 才能增强整个社会福利体系内部的耦合力， 减少和避免体系内部的矛盾、冲突甚至内耗现象。 如何实现主管部门之间的整合？ 理论上的备选方案主要有三套： 一是实行一元化的集中管理制， 即由一个政府部门统一管理整个社会福利体系。 由于“路径依赖” 形成的历史惯性、 行政管理体制分工的 “刚性” 以及社会福利项目的复杂性， 实行一元化的 “集中管理体制” 几乎没有可能性和现实性。 二是在现有各个主管部门之上成立 “社会福利综合协调委员会”， 统一指导和协调各个主管部门之间的关系， 以形成合力机制。 该方案也许能够