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1、三种农地确权登记技术方案分析 0 胡华浪裴志远 ； 2 0 1 1 年以来，按照农业部等六部门下发的 关于开展农 村土地承包经营权登记试点工作的意见 要求 ，各登记试点 地区结合区域实际，积极探索开展登记的技术方案 ，努力 控制登记成本，提高登记质量，探索出适宜不同经济发展水 平 、地形地貌和地块零碎程度等的三种登记技术方案 。 ； 当前登记试点采用的几种技术方案对比分析 目前登记试点地区采用的三种能够符合 登记试点工作 j规程 ( 试行 )要求的技术方案是 ：全球卫星定位技术全野 外实测 、航拍图像辅以部分野外实O n 0( 简称 “ 航片辅 以实 测” )、卫星图像辅以部分野外实O n,
2、4( 简称 “ 卫片辅 以实 测 ” )。 ( 一 )采用全球卫星定位技 术全野外 实测 主要程序： ( 1 )委托有资质的专业机构或由培训考核合 格的农经人员组建队伍，以2 3 人为小组，由农户指认地界， 采用GP S RT K、全站仪等逐地块测量承包地界址点 、界址 线； ( 2)由专业技术人员室内作业 ，数字化形成承包地地籍 图，计算承包地面积。 主要特征 ：精度较高 ，可以达到5 厘米 ，能够满足 1 ： 5 0 0 、1 ：1 0 0 0 、1 ：2 0 0 0 等多种大比例尺数字线划图、地籍图 的测图要求。登记成本很高，专业性强 ，工作强度大，测量 进度受 多种 因素影 响变动大。
3、 试点实践 ：海南省三亚市委托国家测绘局第七地形测量 队 ( 海南省测绘院 )采用G P S R T K 开展承包地调查，亩均测 量 成本6 5 元 ，一个2 人 的测 量小 队 ，每天测量面积5 0 亩左右 。 原先采用该技术方案的陕西省高陵县，则因费用太高转而采 用航片辅以实测的方案。为了降低测量成本，辽宁省试点地 区提出采用G P S R T K 和钢尺丈量相结合的方法，即委托有资 质的技术机构利用G P S R T K tJ 量大地块界址点 、线，在此基 础上，由村组干部和农 民群众利用钢尺丈量小地块面积 ，该 方 法还 在试 验中。 1 18 ( 二 )采用航拍 图像辅 以部分野 外
4、实测 主要程序： ( 1 )委托有资质的技术机构 ，采用大飞机或 无人机航拍地面图像 ，制成基础工作底网； ( 2)携图配合开 展入户调查 、指认地界等工作，并利用G P S R T K、全站仪等 对图像上看不清楚 的部分 地块 进行实地补测 ； ( 3)由专业技 术人员室内作业 ，数字化形成承包地地籍图，计算承包地面 积 。 主要特征：承包地调查效率高 ，登记成本适中，图像直 观 、客观，成图美观，农民群众认可度高。其中大飞机航拍 范围广 ( 一天4 0 0 -8 0 0 平方公里 )，获得信息快 ；无人机航 拍灵活方便，机动性强 ，受天气 、场地、空中管制条件影响 较小。成果精度适中，能够
5、满足l ：1 0 0 0 、1 ：2 0 0 0 等大比例 尺数字线划图、地籍图的测图要求。大飞机航拍前期协调时 间长 ，受气象 、地形和场地条件影响大 ，有时候航拍任务 无 法按 时完成 。小 飞机航 拍范 围较小 ( 一 天3 O 1 O 0 平方公 里 )，图像质量不如 大飞机航拍 。 试点 实践 ：四川省按照 整县推进 的试点地 区基本 采用 大 飞机航拍 ，以乡镇或村为单位的试点基本采用无人机航拍 ， 比例尺为h1 0 0 0 或1 ： 2 0 0 0 ，每亩登记成本丘陵地区约4 3 元 ，平 原地区约3 5 元。陕西省高陵县按照1 ： 1 0 0 0 比例尺 ，采用无人 机 航拍全
6、县 2 9 4 平 方公里 国土面积 ，耗时5 天 ，每 亩登记成 本 约 3 5 元 。 ( 三 )采用卫星 图像 辅以部分野外 实测 主要程序： ( 1 )委托有资质的技术机构 ，采购高分辨率 的卫星遥感图像或采用符合精度要求的 “ 二调”成果 、集体 土地所有权确权登记发证图件，制成基础工作底图； ( 2)携 图配合开展入户调查 、指认地界等工作 ，并利用GP S R T K 等 测绘技术对图像上看不清楚的部分地块进行实地补测； ( 3) 由专业技术人员室内作业，数字化形成承包地地籍图，计算 承包地面积 。 主要特征 ：可以大范围获取图像 ，承包地调查效率较 2 0 1 |3 1 1 2
7、总第 3 期 农村经蕾管理 高。登记成果直 成本较低 ，大 范 适 宜地块 面积 大 能满足 1 ：5 0 0 0 、 的测图要求 。 试点 实践 ： 术方案 ，后 因卫 实测的技术方案 片在某村 开展 试 群众不认可，现已转用0 1 米分辨率的无人机航拍图像。 此外 ，也有1 0 个试点县 ( 市 、区 )采用了皮尺 、准绳或 手持G P S 全实测等简单方法，但无法满足工作规程的要求 ， 而且成本并不低。如有的试点地区采用手持G P S 全实测 ，平 均每天测量1 1 0 亩左右，每亩登记成本约3 0 元 ，其中地块测量 成本约1 8 元。有的试点地区采用皮尺等传统丈量方式测量， 平均每亩
8、登记成本约4 0 元，其中测量和绘制示意图成本1 6 兀 。 对全面开展确权登记技术方案的有关建议 ( 一 )建议严格技术标准要求，确保登记工作成果的有 效 性 必要性。一是登记合法性的需要。 测绘法 规定 ，从 事测绘活动的单位应具备有关条件，并依法取得相应等级的 测绘资质证书后 ，方可从事测绘活动。严格地讲，如果 自行 组建不具备测绘资质的队伍用皮尺 、手持G P S 开展承包地调 查 ，属于非法测绘，而且存在既当裁判员，又当运动员 的嫌 疑。二是登记信息化建设的需要。基于高精度的调查技术方 法开展登记，可为建立登记数据库和信息系统提供 良好 的数 据基础 ，且在变更登记 、注销登记等 日
9、常管理时，信息更新 快捷 、 方便 、准确。例如，发展土地适度规模经营时，通过 系统可方便地查询成片流转涉及多少农户、多大面积 、在什 么位置以及每户多少面积 ；结合测土配方施肥 、气候 、地形 等资料 ，还可以开展种植适宜性评价 、项 目评估 、相关规划 设计等。反之 ，基于皮尺、准绳等方式开展登记，既难以查 清承包地家底 ，又无法实现上述功能 ，只能重复以往土地承 包管理只管一时的状况。 可行性。一是技术上是可行的。开展登记的前提条件是 采集承包地调查数据。按照 目前国外卫星遥感和我国航空遥 感数据获取 、处理能力 ，技术上是可以保障的。假设全部采 用 1 ： 2 0 0 0 比例尺航拍获
10、取覆盖全国的图像数据 ，目前全 国约 有3 O 架 “ 运五”大飞机 、数百架无人机 ，按照1 5 架大飞机、 1 0 0 架无人机每天航拍1 2 万平方公里 ，每年航拍5 5 天计算 ，4 农村经蕾管理2 0 1 3 1 2总第 1 3 0期 空间信息技术，在3 年的时间内完成对我国陆地国土范围内地 表自然和人文地理要素的普查，建成地理国情监测本底数据 库。目前 ，国土部门已基本完成农村集体土地所有权确权登 记颁证工作，正在推进集体建设用地 ( 含宅基地 ) 使用权确 权登记发证工作。这些已经或即将开展的工作 ，都会积累大 量高分辨率的卫片、航片和相关成果资料 ，部分地区的数据 与成果完全可
11、以满足土地承包经营权登记的需要。如山东省 有些地区年初获取了0 1 米地面分辨率的航拍图像 ，海南省测 绘院在2 0 1 1 年前后获取了海南省大部分地区0 2 米分辨率的航 拍图像 ，相关数据就可以直接用于1 ： 2 o o o t 例尺的承包地调 查。另据了解 ，目前0 5 米分辨率的卫片已经基本覆盖中东部 地区，有些也可用于l ： 5 o o o t L 例尺的承包地调查 。如果能够 合理利用已有资源，将节约大量的承包地调查经费和登记时 间成本。因此，建议加强与国土 、测绘地理信息部门沟通协 调 ，摸清能够用于土地承包经营权登记的影像资料与成果家 底 ，促进资源共享共用 ，避免重复拍摄和
12、重复采购 ，节约经 费支出和时间成本。 ( 三 )建议 明确要 求 构建各级技 术 支撑体 系，确保登记 标准执行到位 登记的技术要点是确保承包地权属和地块调查的准确 性 、规范性，这取决于三方面因素 ：一是中央要提出科学先 进 、操作性强的总体技术方案和相关标准规范。二是地方要 结合区域实际，细化技术方案和相关标准规范并执行到位。 三是要培 养一批 知政策 、懂技术 的农经 队伍 ，建立相 应 的技 术支撑队伍。据测算，按照 工作规程要求 ，一般承包地 测量亩均成本在1 5 - 2 5 元之间。许多参与登记试点 的单位反 映，由于地方财力不足 ，土地承包经营权调查经费常常被大 幅度缩减 ，导致技术方案和标准规范执行不到位，登记质量 难以保障。因此 ，在即将全面开展登记时 ，建议明确要求各 级农经部门建立技术支撑体系，一方面确保中央的技术方案 和标准规范落实到位 ，另一方面为本地区技术实施细则制 定 、成果检查和后续 日常工作等提供技术支撑。雹 ( 作者单位：农业部规划设计研究院 ) li 一 一 一一 一 一一一一 一 一 一 一 一 一 。 ；| l l g
