以管资本为主加强国有资产监管 (论文)

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1、X u e X i G u a n C h e S a n Z h o n g Q u a n H u i J i n g S h e n I 学习贯彻三中全会精神 以管资本为主加强国有资产监管 文 周绍朋 中萎 卺 嚣 笛 有资产监管提 出了新 的要求 。对经营性的国有资 产， 国家要按照管股权和资本经营的原则进行监管， 这对于深化经济体制改革 、 完善社会主义市场经济 体制， 优化国有经济布局 、 推进国有( 国家出资) 企业 战略重组 ， 强化国有资本经营 、 提高国有资产运营效 率都具有重要意义。 以管资本为主加强国有资产监管是深化经济体 制改革的必然要求 经济体制的核心是资源配置方式

2、 ， 有什么样的 资源配置方式 ， 就必然会形成什么样的经济体制。 反之 ， 要建立什么样的经济体制， 就必须采取什么样 的资源配置方式。我国经济体制改革的目标是建立 社会主义市场经济体制， 深化经济体制改革 ， 就必然 要使市场在资源配置中起决定性作用。 传统的计划经济体制是建立在单一公有制基础 上 ， 由各级政府通过行政手段 ， 采取指令性计划形式 配置资源的， 在这种经济体制下 ， 国家对国民经济的 各个环节都实行计划管理。其中， 对投入生产过程 的各种生产资料 ， 一般都被称之为国有资产 ， 并采取 以实物形态为主的管理方式。而社会主义市场经济 是高度发达的商品经济 ， 它必须建立在公

3、有制为主 体、 多种所有制经济共同发展的基础上。同时， 各种 所有制经济在发展中必然会相互竞争、 相互融合 ， 从 而形成混合所有制经济。在混合所有制经济形态 下， 国家对于投入社会生产过程的各种生产资料 ， 就 无法采取传统的以实物形态为主的国有资产管理方 式 了。 众所周知 ， 资本与资产是有着本质区别的， 资本 经营与资产管理也有着本质的区别。除了前面已经 提到的， 资产管理一般采取实物形式为主之外， 而且 资产是不一定投入生产经营的， 如国家机关 、 事业单 位的资产， 一般就不进行生产经营活动 ， 即通常所说 的非经营性国有资产； 只有当资产被投入生产经营 活动之后 ， 它才能成为资

4、本 ， 这就像马克思所分析的 货币转化为资本一样。 从管理和经营的 目标看 ， 资产管理的目标是保 证资产的完整无损 ， 提高资产的使用效率 ； 而资本经 营的目标是获取盈利 ， 即通常所说的保值增值 ， 因为 资本的定义本来就是能够带来剩余价值的价值。很 显然 ， 随着社会主义市场经济体制的建立和不断完 善 ， 传统的国有资产监管方式已不适应经济发展的 要求了。 随着改革的不断深入 ， 我们的许多管理理念 、 管 理思想 、 管理方法， 管理手段， 甚至管理制度和管理 法规 ， 都变得越来越不适应起来 。就深化经济体制 改革， 完善社会主义市场经济体制来说， 首先必须坚 持和完善基本经济制度

5、 ， 发挥市场在资源配置中的 决定性作用。在坚持公有制为主体， 多种所有制经 济共同发展的同时 ， 还必须大力发展混合所有制经 济。而在混合所有制经济情况下 ， 改变传统的国有 资产管理方式 ， 以管资本为主加强国有资产监管 ， 强 化国有资本经营也就是必然的了。 前 线 2 01 4 2 f 1 3 学习贯彻三中全会精神 l X u e X i G u a n C h e S a n Z h o n g Q u a n H u i J i n g S h e n 以管资本为主加强国有资产监管的重大意义 以管资本为主加强国有资产监管具有重要意 义 。 有利于优化同有经济布局 ， 增强国有经济控

6、制 力。多年来， 我们在调整国有经济布局方面进行了 大量的工作， 也取得了很大的成效， 但国有经济布局 不合理的问题并没有得到根本解决 ， 特别是某些国 有经济领域的市场化程度还不高 ， 资源配置效率还 比较低。 决定 指出， 国有资本投资运营要服务于国 家战略目标， 更多投向关系国家安全 、 国民经济命脉 的重要行业和关键领域 ， 重点提供公共服务、 发展重 要前瞻性战略性产业 、 保护生态环境 、 支持科技进 步 、 保障国家安全。 优化国有经济布局 ， 必须对国有资产的分布进 行调整， 不仅要调整投资结构， 实现增量资产结构的 优化， 而且还要大力调整存量结构， 实现存量资产的 优化。优

7、化国有经济布局 ， 特别是调整存量国有资 产 ， 涉及的问题很多。如果按照传统的国有资产管 理方式进行调整 ， 不仅会带来很大的破坏和浪费， 而 且有些方面的调整几乎是不可能的。只有以管资本 为主加强国有资产监管， 存量国有资产的结构调整 才能进退 自如 ， 而且还能最大限度地减少调整带来 的破坏和浪费。因为这种调整只涉及国有资本的进 入和退出， 而不涉及对实体经济的损坏。某些不适 合国有经济发展的领域， 国有经济去 占领就搞不好， 但 国有经济一经退出， 就有可能搞活了。改革开放 以来 ， 这样的事例是屡见不鲜的。当前 ， 结合解决一 些领域的产能过剩问题 ， 应加大国有经济布局， 特别 是

8、存量国有资本调整的力度 ， 以推动国有经济的优 化升级。当然 ， 增量国有资产结构调整对优化国有 经济布局的作用也很大 。按照 决定 的要求 ， 其投 入和运营必须服务于国家战略目标。 有利于推进国有 ( 国家出资) 企业战略重组 ， 做 大做强国有( 国家控股) 企业 。在传统的国有资产管 理方式下， 在国家和政府层面， 出资机构通常采取行 政手段对企业进行合并或整体购并( 实际上也是合 并) ， 以达到完成所谓重组任务的 目的。其结果 ， 合 并后的企业往往貌合神离， 达不到战略性重组的目 的； 在企业层面， 母公司( 总公司) 对子公司( 分公司) 采取的是行政手段加资产管理的办法， 名

9、义 实施 的是包括战略管控 、 财务管控和经营管控在内的综 合管控， 但 由于这种管控没能以资本( 股权 ) 为基本 依据 ， 实际上采取的还是行政管控为主。在这种情 况下， 企业内部的重组也会遇到各种困难和阻力， 特 别是在现行管理办法下， 企业的规模越大 ， 往往级别 越高 ， 重组就会只做加法， 不做减法 ， 从而不能实现 归核化 ， 形成核心竞争力。特别是一些中央企业， 重 组中还会遇到地方政府 由于利益调整带来 的阻力。 按照以管资本为主加强国有资产监管的原则 ， 无论 是在国家( 政府) 层面 ， 还是在企业层面， 企业重组都 可以发挥市场在资源配置中的决定性作用 ， 按照市 场机

10、制 ， 通过产权交易的办法进行。这不仅可以消 除重组中的各种困难和阻力 ， 而且可以大大提高重 组的效率和效益。 有利于强化国有资本经营 ， 提高国有资产运营 效率。在现行 国有资产监管体制和企业组织架构 下 ， 按照传统的国有资产管理方式， 由于出资机构和 企业之间， 国有( 国家出资) 大型企业和企业集团母 子公司之间， 存在着严重的权责不对称和行政化管 理倾向 ， 大大影响了国有资产运营效率。尽管出资 机构对企业以及企业内部都在进行着严格的经营业 绩考核 ， 但考核却缺乏市场化和资本化 的评判标 准。如考核的一项重要内容是国有资产的保值增 值 ， 但具体什么是保值增值并没有完全搞清楚。在

11、 企业经营过程中， 流动资产能不能保值呢?固定资 产又怎样实现保值呢?考虑不考虑物价和固定资产 折旧因素呢?上缴的利润算不算增值呢?等等。尽 管保值增值的计算公式搞得很复杂 ， 但上述各种因 素却很难都考虑进去。在以管资本为主加强国有资 产监管的情况下， 所谓保值增值就简单多了， 对竞争 性的行业 ， 只要按照行业考核资本利润率就行了。 l 4 l 2 0 1 4 2前线 X u e X i G u a n C h e S a n Z h o n g Q u a n H u i J in g S h e n I 学习贯彻三中全会精神 特别是市场在资源配置中发挥决定性作用 的情况 下 ， 竞争和

12、资本跨行业流动将进一步加剧 ， 不同行业 的资本利润率也将可以进行比较 ， 这样考核就更加 简单 了。我 围老一代著名经济学家孙冶方 同志说 过 ， 在经济管理和企业管理中， 利润是牛鼻子 ， 抓住 利润就抓住 了一切 。 需要解决的几个问题 实现以管资本为主加强国有资产监管， 除了要增 强资本经营的各种观念， 如资本的竞争与流动观念 ， 价值和盈利观念， 等等， 还需要解决以下几方面的问 题。 实现监管和运营分开。国有资产监管是政府职 能， 国有资本运营是企业职能， 必须实现监管和运营 分开。现行的国有资产管理体制还是党的十六大之 后确立的， 这一管理体制的历史性进步， 就是设立了 专门的国

13、有资产管理机构 ， 建立并逐步完善 了国有 资产出资人制度。但这种体制也还存在某些弊端 。 首先是监管机构的职能定位不够清晰 ， 说它既不是 政府 ， 也不是企业 ， 更不是中介机构， 而是专司国有 资产监督管理职能的特设机构。这种模糊的职能定 位既不利于实现监管与运营分开 ， 也不利于政企分 开。按照以管资本为主加强国有资产监管的要求 ， 国资监管机构应回到政府序列， 专司国有资产监督 职能， 负责有关国有资产监管法律 、 法规和制度的起 草与制定工作 ， 并按照这些法律法规和制度对 国有 资产的运营进行监管 ， 代表政府对国有资本投资和 运营公司的主要领导人进行任命和调整 ； 国有资本 投

14、资和运营公司则负责国有资本的运作 ， 对被投资 企业行使股东的权利。这样就形成了国有资产监管 和运营的三个层次 ， 即国有资产监管机构 国有 资本投资和运营公司被投资企业。各层次之间 职责分明、 权责清晰， 有利于提高国有资产的运营效 率和效益 ， 有利于国有资产与其他资产进行混合投 资， 发展混合所有制经济。 组建若干国有资产投资运营公司。闰有资产投 资运营公司可 以i种方式建立， 一是南各级政府运 用闰有资本预算收入， 根据困有资产投资的需要进 行新建。二是把现有国有( 国家出资 ) 企业中的国有 股权集中起来 ， 组成专门的困有资产投资和运营公 司。-二是按照 决定 的要求 ， 把有条件

15、的阁有企业 改组为国有资本投资公司。这第_一种主要是指那些 大型国有( 国家出资) 企业的母公司和总公司。除少 量需要采取 国有独资形式的特殊企业外， 对其他母 公司采取独资形式的集团公 司， 可实行以下改革改 组措施 ： 一是把母公司改造为投资主体多元化的股 份公司或上市公司， 即所谓整体改制或整体上市。 其 国有股份 由国有资产投资公司直接持有 ， 行使出 资人权能。二是把母公司改组为纯粹的控股公司或 投资公司， 作为股东公司持有子公司的股份。同时 ， 做大做强已有的上市子公司， 使其成为新的集团公 司的母公司。各投资公司和被改造的集团公司母公 司还可以根据情况进行跨行业投资， 以减少投资

16、风 险 ， 提高投资收益。上述第二种改组措施 ， 实际上就 是把有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。 不论通过哪种途径建立的国有资本投资公司， 都要 接受政府 国有资产监管部门的监管 ， 都要注重提高 国有资本运营效率和效益。 对国有资本投资和运营公司要实行分类管理。 对国有大型骨干企业进行分类改革与管理， 应该把 国有( 国家出资) 企业分为关系国家经济安全和国防 安全的企业 ， 如重要 的军工企业 、 战略物资储备企 业 ， 以及某些 由生产技术特点决定的 自然垄断企业 和重要的基础设施企业 、 提供公共产品和劳务的公 共企业等。按照对国有资本投资运营公司经营业绩 考核的需要 ， 并根据 决定 提出的国有资本应重点 投入的领域 ， 首先应把国有资本投资公司分为投资 公益性和盈利性行业两类 ， 然后再把投人盈利性行 业 的分为垄断性行业和竞争性行业两类。在此基础 上， 再按照他们应履行的职能对其经营业绩进行评 价。当然 ， 不同的国有资产投资公