十八大以来就业优先战略的丰富发展

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1、7 7 理论理论2017年 3月 21日 星期二2016年， 我国新增城镇就业 1314万 人， 已连续 5 年新增城镇就业超过 1200 万人。就业是最大的民生， 也是经济社 会发展最基本的支撑。党的十八大提 出推动实现更高质量的就业， 实施就业 优先战略和更加积极的就业政策， 并把 实现就业更加充分作为全面建成小康 社会的重要目标， 进一步明确了 “劳动 者自主就业、 市场调节就业、 政府促进 就业和鼓励创业” 的新时期就业方针。 党的十八大以来， 以习近平同志为核心 的党中央坚持以人民为中心的发展思 想， 根据经济发展新常态下的就业形势 和特点， 进一步丰富发展了就业优先战 略， 我国就

2、业规模持续扩大、 就业结构 更加优化、 创业带动就业效应进一步发 挥、 公共就业服务不断加强， 有力推动 了全体人民共建共享发展。经济新常态和就 业新形势对就业优先 战略提出新要求在经济发展新常态下， 我国劳动力 供求关系和就业形势呈现新特点， 主要 是： 劳动年龄人口总量出现负增长； 在 就业的总量性矛盾得到缓解的同时， 就 业的结构性和摩擦性矛盾日益突出。 这对就业优先战略提出了新要求。 近年来， 我国劳动年龄人口总量已 进入负增长时代， 农村富余劳动力转移 速度趋缓， 劳动力供给总量逐年减少。 2011年以来， 劳动年龄人口每年减少几 百万人。由于劳动参与率 （有就业意愿 的人口占劳动年

3、龄人口的比重） 有一定 提高， 过去几年经济活动人口有所增加， 但增速明显放慢， 并且即将达到峰值。 一系列劳动力市场指标也反映了劳动力 供求关系的变化。例如， 近年来城镇登 记失业率一直保持在 4.1%以下， 城镇调 查失业率保持在 5%左右， 公共就业服务 机构记录的求人倍率 （岗位数与求职人 数之比） 保持在 1.1 左右。这就是说， 在 经济增长由高速转为中高速的情况下， 劳动力供求关系保持平稳， 长期困扰我 国的就业总量性矛盾得到缓解。 就业总量性矛盾得到缓解， 并不意 味着就业领域就没有矛盾了， 也不意味 着就业工作更好做了。经济理论和实践都表明， 结构性失业 （由经济结构变 化引

4、起的失业） 和摩擦性失业 （由信息 不对称、 劳动力难以流动等因素造成的 短期失业） 在任何情况下都会存在。根 据经济学理论， 只要 GDP （国内生产总 值）实际增长率与潜在增长率保持一 致， 就意味着实现了生产要素的充分利 用和劳动力的充分就业， 不存在周期性 失业现象。目前我国经济实际增长率 仍处于中高速， 基本与潜在增长率相 符， 所以， 当前我国就业领域的主要矛 盾既不是总量矛盾， 也不是周期性问 题， 而是结构性和摩擦性矛盾。而且， 随着全面深化改革和经济结构调整的 推进， 这两类就业矛盾还会日益突出， 主要表现在以下三个方面： 一是在调结构、 去产能和处置 “僵尸 企业” 过程中

5、， 部分地区、 部分行业会遭 遇就业冲击， 部分职工面临结构性和摩 擦性失业问题。例如， 消除过剩产能任 务最突出的一些行业的职工， 存在人力 资本不足、 难以适应转岗要求的问题， 有 可能陷入结构性失业。此外， 在一些农 村贫困地区， 部分贫困农户由于缺乏工 作技能、 岗位信息等因素， 转移就业面临 困难。 二是在就业数量扩大的同时， 部分 群体的就业质量有待提高。从就业的 稳定性来看， 虽然近几年全国企业劳动 合同签订率达到 90%， 但一些灵活就业 和非正规就业群体并没有包含在统计 范围内。占城镇就业比重高达 37%的农 民 工 群 体 ， 劳 动 合 同 签 订 率 仅 约 为 40%

6、。而且， 没有取得所在地户籍的农 民工很难充分、 均等地享受城镇基本公 共服务， 基本社会保险参与率较低。由 于就业质量不高， 很多农民工在 40岁以 后就有较强的返乡意愿。在农村新成 长劳动力逐年减少的情况下， 如果返乡 人口数量超过新增转移人口数量， 就会 形成逆城镇化现象， 进一步加剧劳动力 短缺， 不利于经济保持中高速增长。 三是现已存在的非正规就业和不 断涌现的新型就业形态， 对有效保障劳 动者权益提出了挑战。近年来， 我国劳 动力市场制度建设取得长足进展， 对劳 动者的社会保护力度明显增强。但是， 现行的许多相关制度安排仍然以就业 单位为依托， 不仅难以有效覆盖非正规 就业群体，

7、也不适应分享经济发展所创 造的就业形态。其实， 这也是一个世界性难题。对于就业内容、 时间、 场所都 不确定的非传统就业群体来说， 劳动者 权益保障的难度较大。 可见， 在经济发展新常态下， 我国 劳动力供求关系呈现新特点， 就业出现 了新形势。这就要求就业优先战略在 创造良好就业环境、 提高就业质量、 增 强劳动者就业能力、 保障劳动者权益等 方面有更大作为。坚持以人民为中 心， 统筹推进就业岗位 创造和就业质量提高以习近平同志为核心的党中央高度 重视就业问题， 强调 “就业是民生之本” ， 把实施积极的就业政策摆在更加突出的 位置， 把帮助困难群众解决好就业等基本 民生问题作为党和政府义不

8、容辞的责 任。针对我国劳动力供求关系新特点和 就业新形势， 党中央在实施就业优先战略 过程中更加突出地体现了以人民为中心 的发展思想， 积极有效应对经济发展新常 态下我国就业面临的新问题、 新挑战。 以人民为中心的发展思想为就业优 先战略注入了新内涵。它要求把实施就 业优先战略与稳增长、 促改革、 调结构、 惠民生紧密结合起来， 让市场在人力资 源配置中发挥决定性作用， 保持劳动力 市场的灵活性； 同时更好发挥政府作用， 加强劳动力市场制度建设， 加大就业支 持力度， 统筹推进就业岗位创造和就业 质量提高。 兼顾劳动力市场灵活性与劳动保 障机制完备性。劳动力市场机制是有 效配置劳动力资源的基本

9、方式。依据 劳动力市场信号， 劳动者获得提升人力 资本的激励， 企业按照最有效率的方式 配置资源， 进而促进社会生产率提高。 充分发挥劳动力市场机制的作用， 必须 加大改革力度， 建设劳动者自主择业、 市场调节就业、 政府促进就业的全国统 一、 灵活高效的劳动力市场。党的十八 大以来， 针对妨碍劳动力市场功能充分 发挥的体制性因素， 我们找准改革的关 键领域加快突破。比如， 大力推动户籍 制度改革， 合理引导农业人口有序向城 镇转移， 有序推进农业转移人口市民化。这既是完善劳动力市场机制的必 然要求， 又有利于推动基本公共服务均 等化， 能够通过增加劳动力供给、 提高 人力资源配置效率立竿见影

10、地收获改 革红利， 提高发展的可持续性和共享 性。又如， 加大劳动力市场制度建设力 度， 完善劳动立法， 建立健全工资集体 协商制度， 发挥工会保护劳动者权益的 作用。在相关法律的修订中， 既坚持保 护劳动者权益、 提高就业质量、 保障基 本民生， 又着眼于进一步提高劳动力市 场的灵活性， 及时调整一些具体规定。 兼顾短期劳动力利用与长期人力 资本培养。2004 年首次出现的 “民工 荒” 以及随后发生的劳动力短缺现象， 标志着中国经济越过了刘易斯拐点， 不 再具有劳动力无限供给的特征。近年 来， 即使在经济增速下行的情况下， 许 多企业仍然面临招工难、 用工荒问题。 同时， 在就业机会增加、

11、 普通劳动者工 资上涨加快的情况下， 一些农村青少年 升学意愿下降， 在义务教育结束后便匆 匆进入劳动力市场。这固然在短期内 满足了劳动力需求， 但对教育造成了负 激励， 长此以往会导致人力资本积累的 整体损失。随着产业结构调整以及机 器和机器人的更广泛使用， 这些劳动者 将来会由于缺乏技能和更新技能的能 力， 很容易遭到就业市场波动的冲击。 这也会制约我国产业结构优化升级和 创新驱动发展战略的实施。因此， 我们 积极推动就业优先战略向教育和培训 延伸， 努力构建终身学习体系， 推动建 立覆盖城乡全体劳动者、 贯穿劳动者学 习工作终身、 适应劳动力市场需求的职 业培训制度， 增强劳动者创新和就

12、业能 力， 促进中国经济搭上新科技革命的 快车。 兼顾推进供给侧结构性改革与社 会政策托底。经济发展新常态下的经 济增长新动能， 来自于产业结构优化升 级和增长方式转向创新驱动， 要靠大力 推 进 供 给 侧 结 构 性 改 革 才 能 得 到 释 放。这个过程必然伴随着产业的此消 彼长和企业的优胜劣汰， 伴随着生产要 素的重新配置， 进而造成部分职工转岗 失业。然而， 创新驱动发展虽具有 “创 造性破坏” 的特质， 但并不意味着对劳 动者采取 “自生自灭” 的态度。劳动是 以人为载体的， 因而不同于其他生产要 素， 其重新配置需要得到政府提供的政策扶助和社会保护。这也是贯彻以人 民为中心的发

13、展思想的必然要求。党 的十八大以来， 在实施就业优先战略 中， 我们把稳定和促进就业、 提高就业 质量放在经济社会发展优先位置， 为下 岗和面临转岗的职工提供公共就业服 务， 对一时难以实现再就业的人员加大 基本生活保障力度。一方面， 努力完善 公共就业服务体系， 丰富就业服务内 容， 推动公共就业服务均等化、 信息化、 现代化， 为劳动者提供便捷高效的就业 服务， 尽可能减少劳动者处于失业状态 的时间； 另一方面， 努力提高社会保障 制度和基本公共服务的公平性， 打破城 乡、 地区、 行业分割和身份、 性别歧视， 维护劳动者平等就业权利， 使尚未在城 镇落户的农民工、 灵活就业人员及处于 新

14、型就业形态的劳动者都有获得社会 政策托底的机会， 让改革发展成果惠及 最广大劳动者。2016年， 划拨 1000亿元 “去产能稳就业” 专项奖补资金、 优化创 业环境等措施落地有声， 让更多劳动者 捧上了 “新饭碗” 。就业优先战略在 经济社会发展中取得 了新定位党的十八大以来， 就业优先战略的 内涵、 外延、 举措都得到了丰富和拓展， 在经济社会发展中取得了新定位。 就业优先战略成为扶贫脱贫的重 要手段。习近平同志指出， 要把扶贫同 扶志结合起来， 着力激发贫困群众发展 生产、 脱贫致富的主动性， 着力培育贫 困群众自力更生的意识和观念， 引导广 大群众依靠勤劳双手和顽强意志实现 脱贫致富。

15、促进转移就业， 是帮助农村 贫困人口脱贫致富的一个过硬、 管用举 措， 是扶贫扶志的一种有效方式。实施 就业优先战略， 促进了劳动力市场的发 育和完善， 推动了农村劳动力转移就 业， 提高了城乡居民就业参与率， 是扶 贫、 减贫、 增收和缩小收入差距最有效 的手段， 也是把每个人的努力同国家经 济社会发展紧密联系起来、 促进全体人 民在共建共享发展中有更多获得感的 最可持续的途径。 就业优先战略成为推进供给侧结构性改革的重要保障。习近平同志指 出， 随着供给侧结构性改革不断推进， 会有一些职工下岗， 要更加关注就业问 题， 创造更多就业岗位， 落实和完善援 助措施， 通过鼓励企业吸纳、 公益性

16、岗 位安置、 社会政策托底等多种渠道帮助 就业困难人员尽快就业， 确保零就业家 庭动态 “清零” 。在当前经济下行压力 加大、 社会问题和矛盾增多的情况下， 党和国家实施积极的就业政策， 创造更 多就业岗位， 在改善就业环境、 提高就 业质量的同时， 为推进供给侧结构性改 革提供了重要保障。通过实施零就业 家庭动态 “清零” 政策、 公益性岗位托底 安置政策和社会保险补贴政策等， 有效 解决结构性失业问题， 让供给侧结构性 改革轻装上阵， 没有后顾之忧。通过进 一步降低市场准入门槛， 完善创业扶持 政策， 着力解决劳动者创业面临的融资 难、 税负重、 门槛高等问题， 大力推动以 创业带动就业、 促进创新。2016 年， 我 国平均每天新登记企业 1.5 万户。这些 新增加的企业多数是从事新经济的中 小微企业， 以创业带动就业、 促进创新 的效果显著。 就业优先战略与宏观经济政策协 调配合， 实现经济发展与扩大就业良性 互动。适应、 把握、 引领经济发展新常 态， 一个重要方面是破除唯 GDP、 唯增 长速度的陈旧观念， 把扩大就业作为经 济社会发展的优先目标， 将稳增长、 保 就业作为