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1、特 别策划拆迁行政案件审理中的 八个实体问题王 达房屋拆迁问题涉及 人民群众 的根本 利 益和长远 利益,拆迁工作政策性强、影响面大,并且关系到经济和社会的发展、社会稳定的大局。这一问题为包括政府、人民法院、房地产企业、被拆迁 人在内的社会各界所广泛关注。可以说,拆迁是一把双刃剑,公平合理地运用它,将会促进城 市 发展、生活改善和社会进步不当处之,将会破坏社会公平、引发群体上访、孽生房地产领域的腐败。拆迁 的正负面影响均已凸显,党中央、国务 院高度关注拆迁带来的负面效应,建设部等主管部 门注重完善法律制度,人 民法院积极采取措施、强化司法审查 功能。由于法律规定的区别,房屋拆迁包括城市房屋拆迁
2、和集体土地征用的拆迁。在执法实践和审判实践 中,这两种拆迁常常被混为一谈,显然,城 市房屋拆迁适用城市房屋拆迁管理条例,而集体土地征用 的拆迁适用土地管理法律。近年来,一些行政机关在实施有关拆迁行政行 为 中违法问题较为突出,被拆迁 人在 行政管理过程中处于完全 的弱势地位,加之一些地方的“土政策”,致使其得不到有效的法律救济,其合法权益难以得到保护,甚至导致个别被拆迁人采取自焚等过激的行为,影响社会的稳定。这种现象的普遍存在说明权利救济渠道并不畅通。同时,个别被拆迁人 漫天要价、无理取闹的现象也不容忽视。政府和有关部门的拆迁行为与城市建设发展、保护群众具体利益之间的关 系密切,人民法院应当依
3、法强化对 这种行政权力 的监督,将“司法为民”宗旨贯穿于拆迁行政案件的审理中,切实保护被拆迁 人 的合法权益,并使被拆迁人在诉讼 中与被告行政机关处 于平等的地位,使之合法权益能够得 到充分保护,同时促进拆迁 工作依法、公正、有序地进行,实现既保证发展的需要,又要防止社会群体性事件的发生,维护社会稳定的 目的。作为长期关注拆迁法律制度的法官,在本文 中,我试图对 当前拆迁行政案件审理 中的八个重大实体问题进行粗浅地概括总结,以期对广大读者尤其是我 的同行有所裨益。一、前里行为的审查城市房屋拆迁管理条例 以下简称条例 规定,房屋拆迁管理部门颁发城市房屋拆迁许可证时,应 当审查一是否有拆迁人申请的
4、、依法批准 的建设项目批准文件二 是否有拆迁人申请的、依法批准的建设用地规划许可证三是否有拆迁人申请的国有土地使用权批 准文件。前述这些 相关行为称为拆迁许可的前置行为。同理,拆迁许可行为是补偿安置裁决的前置行为。在审判实践 中,人民法院对被诉具体行政行为进行合法性审查时,如何审查前置行为是一个不可回避的理论和实践问题。对于人民法 院在审查裁决 时是否审查这些前置行 为,有三种不同的观点其一,不对这些前置行为进行合法性审查,只是从证据 的合法性、相关性、真实性的角度进行审查,理 由是这些前置行为都是独立的行为,不是被诉行 为,符合“不告不理”的原则 其二,对这些前置行 为一并进行合法性审查,理
5、由是虽然这些前置行为都是独立 的行为,不是被诉行为,但是这些行 为是 关联 行 为,对其一并审查,可以避免被拆迁人败诉之后又提起前置行为而形成连环诉讼,可以提高效率 其三,对这些前置行 为按 照“违法排除、可撤销保留”的非诉审查标准进行审查,可以兼顾前两种观点的优点。笔者同意第三种观点。具体行政行 为可以分为合法行政行为和违法行政行为,违法行政行 为又分为可撤销行政行为和无效行政行为。明显重大违法的行政行为称为无效行政行 为,该行为自始无效,不具有执行 力,在人 民法院的合法性审查和非诉执行审查中均应当予以否定并非明显 重大违法 的行 为称为可撤销行政行为,该行为只有在 被依法撤销之 后才丧失
6、执行力,在人 民法院的合法性审查中可以予以否定,在人 民法院的非诉执行审查 中应予以肯定,应当赋予其执行 力。这种理论源于合同法关于无效合同和可撤销合同的理论,当然,行政行 为的可撤销行 为和无效行为理论属于行政法 中的空白,在审判实践 中难以准确界定,属于法官 自由裁量范畴,但可以这 种区分来处理特定的相关问题。基于前置行为审查标准 的模糊性,在拆迁行政案件的审理 中出现一种令人 民法院无所适从的现象被拆迁人就裁决提起的诉讼败诉之后,又起诉拆迁许可行为 拆迁许可行为败诉之后,又起诉规划许可行为。在审查被诉行为时,是否审查前置行为以及审查之后再起诉前置行为是否受理成 为困扰法官的难题。处理这一
7、 问题应当考虑两个因素 其一,充分保护诉权。毕竟这些行 为是独立行为,相对人对影 响其人身权、财产权 的每一行为都有权提起诉讼其二,避免拆迁 人、被拆迁人、拆迁管理部门和人 民法院陷人无休止 的连环诉讼中,考虑效率因素。综合上述两个需要考虑的因素,人 民法院在审查被诉拆迁许可行 为合法性 时,发现所涉及的建设项目审批、建设用地规划许可、国有土地使用权审批等前置行为存在下列 明显 重大违 法情形 的,不能作为维持拆迁许可行为的根据一适用法律、法规明显错误 的二严重违反法定程序的三超越职权 的四存在其他重大明显违法情形的。对拆迁许可诉讼 尚未作出一审判决前,被拆迁人就前置行为依法提起诉讼的,拆迁许
8、可诉讼应当中止审理,待前置行为诉讼裁判生效后恢复审理。人 民法院对拆迁许可诉讼作出一审判决后,被拆迁人对前置行为提起诉讼 的,人民法院不予受理。人民法院审理补偿安置裁决案件时,发现拆迁许可等前置行为存妇、。纂攀奏鬓褂馨遥戴灌熙在明显重大违法情形 的,不能作为维持拆迁许可行为的根据。对裁决诉讼 尚未作出一审判决前,被拆迁 人就许可前置行为依法提起诉讼 的,拆迁许可诉讼应当中止审理,待前置行为诉讼裁判生效后恢复审理。人民法 院对裁决诉讼作出一审判决且对许可行为进行无效排除审查后,被拆迁 人 对前置行为提起诉讼的,人民法院不予受理。二、被拆迁房屋面积 和性质 的判 断在拆迁补偿裁决中,有关补偿面积
9、问题是争议最 大 的 问题之一。对补偿面积的判断标 准有两种观点其一,以产权证记 载的面积为准,认为这是行政权对私权利的确认,如果这种确认错误,必须通过行政复议或者行政诉讼 加以变更,这种观点是 行政管理思维的延伸 其二,综合判断,以购房合同、房契等产权 产籍资料和其他有效证据证明的面积为准。笔者同意第二种观点。房地产登记是房地产行政主管部门依法对房地产的所有 权、抵押权、典权等物权进行的登记,是房地产物权公示 的 法定 方式,不进行登记就不能对抗善意第三人。国家实行房地 产登记发证制度,目的在于保障权利人的合法权 益,维护房地产市场秩序,保护交易安全。产权登记与否 只是能否对抗善意第三人的条
10、件,没有进行产权登记也不能否定合法房屋的所有权,不能否定私权利存在 的客观性,也不能否定合法房屋的面积,有 了产权证也不能说明就完全属于补偿范围,在有些 地方就出现了拆迁公告发布后违法变更产权证的现象。因此,被拆迁房屋 的面积应当综合判断。当然,人 民法院在审理 中,对产权证可以作为优势证据进行判断。人民法院进行判断时,应当避免被拆迁人合法的房产没有全额补偿,也应当避免违法 的建筑物获得补偿。根据用途的不同,各地对被拆迁房屋 的补偿标准作出不同的规定,一般而言,营业用房 的补偿标 准高于住宅用房的补偿标准。因此,被拆迁房屋 的用途成为争议的焦点之一。对房屋用途的判断有两种观点 其一,以产权证记
11、 载 的用途 为准,理 由是 产权证的用途是以城市规划 为依据,同时,所 交纳的费用与用途有关,以房屋的社会属性进行判断其二,以房屋 的自然属性兼 顾社会秩序进行综合判断,理由是房主对房屋的使用有 自由处分的权利,是对私权利 的一种尊重。笔者 同意第二种观点,房屋权属证书载明为非营业用房,但实际作为营业 用房,且被拆迁 人提供工商营业执照及纳税凭证的,人民法院应 当参照有关营业 用房的补偿标准,审查被诉补偿安置裁决是否合法。这种观点体现了现代物权关于私权利保护 的发展方 向。当然,如果被拆迁房屋的补偿标准仅仅以市场评估价 为依据,就不会出现住宅用 房和营业用房补偿标准的差距问题,因为评估 时已
12、经充分考虑了这一 因素。三、被拆迁房屋价格评估报告的判断补偿安置的基础和依据是被拆迁房屋价格的评估,评估价是补偿标准 的依据,也是作出裁决的主要证据。拆迁当事人对裁决不服可以依法提起行政诉讼,在诉讼中,有些法院将评估报告作为证据进行司法审查 有些法 院将评估报 告作为裁判 的依据,出现评估决定裁决、决定裁判 的结果 的现象,使被拆迁人感到茫然。估价机构根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,通过评估确定补偿价格,既科学、合理,也便于被拆迁 人理解,有利于减 少拆迁人与被拆迁人之 间 的矛盾,也有利于简化拆迁补偿安置程序。补偿标准从过去的“人头”转 向“砖头”,更能充分体现等价有偿这一民事法
13、律关系 的一般原则。年条例过多地考 虑了“人”的因素,造成拆除 同一房屋,因居住人口不一,导致补偿标准不 一,实际上是要求拆迁这 一民事主体,承担了本应由社会和政府承担的责任,是 政府搭配给拆迁人的额外义务,违背了民事法律关系的基本原则。从理论上讲,社会保障属于政府的责任,社会保障资金 的支付应 当通过公共财政来解决。在公共财政解决有 困难的地区,拆迁中考虑“人”的因素,作 为暂时性的措施,应当是允许的。而年条例把补偿安置与户口分离,淡化人口因素,以房屋价值作为补偿安置的标准,既有理论上 的逻辑性,又有 实际 上的可操作性。决定评估价格 有 多种因素,评估难免存在 种种 弊端,对拆迁纠纷的公正
14、解决来 说是 雪上加霜。“亡羊补牢 未为晚矣”,对现有评估中存在的诸多问题有必要进行矫正,矫正的思路主要应从 制度上加以完善。建设部 出台的 城市房屋拆迁估价指导意见克服了过去普遍存在的弊端、确立 了公正程序的制度。它也是人民法院对评估报告进行合法性、真实性和相关性 的审查的依据。第一,严格区分被拆迁房屋的评估 和拆迁补偿。被拆迁房屋的评估是被拆迁房屋价值的客观评价,拆迁 补偿是拆迁 人对被拆 迁 人 的补偿,两者既有联 系又有区别,评估是补偿的基 础,补偿是在评估基础上的民事行为。补偿裁决是一种具体行政行为,是行政法规授权行政机关运 用行政权处理民事争议的具体行政行为。评估机构只是对被拆迁房
15、屋进行评估,不需要对被拆迁房屋是否属于违章建筑进行判断。第二,评估机构的选择。房地产评估结果的准确与否,与评估机构的水平、评估人员 的水平有密切关系。因此,对参加房屋拆迁评估的机构应当有更高的要求。各地房屋拆迁主管部门应当制定拆 迁评估单位 的准人条件,使拆迁 人选择水平比较高、社会信誉比较好 的评估机构进行拆迁评估,形成既有市场准人,又有市场竞争的氛 围。评估机构由拆迁人和被拆迁人协商从符合条件的评估机构中自主选择。达不成一致意见 的,可以采取抽签的方式决定由谁委托评估机构。鉴 于被拆迁人有多个不同的 主体,很难形成一致的意见,最好 的方式是 每个被拆迁人 自愿采取单独或者集体与拆迁人协商确
16、定评估机构,避免在一个拆迁项目中委托一个评估机构进行评估,容易造成拆迁人“下 工夫打通”与评估机构的关系。当然,这样处理就会出现低效率问题。笔者认为,拆迁 是涉 及被拆迁人重大利益 的问题,公正的价值优先于效率的价值。当然,一个开发项目的拆迁委托多个评估机构进行委托,可能会出现评估结果 的差异,这就对评估的精确化提 出了更高的要求,要求国家建设部制定更加科学、合理 的评估规范,使不 同的评估机构作出的评估报告具有大致相 同的评估结论。每一个被拆迁人都参与对评估人的选择,体现程序的公平。同时,对评估机构应定位为社会中介组织,中介组织没有地域性,应当鼓励异地评估机构参与评估,以解决 当地评估机构不足、不能满足需要 的状况,为了解决在同一地区、同类结构、不同。,。,巨。鱼特别策划评估机构作出的评估价值的差异问题,应 当规定对评估报告不服,可以申请复议,而复议 由上级房屋管理部门指定 的一级或二级资质的评估机构进行。 城市房屋拆迁估价指导意见规定了公示初步估价结果、当事人就初步估价结果向估价机构咨询、向原估价机构书面申请复核、向房地产价格评估专家委
