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1、行业发展研究资料（No.20124）关于欧盟委员会绿皮书关于欧盟委员会绿皮书 审计政策审计政策危机的教训危机的教训 中所提改革建议进展情况的报告中所提改革建议进展情况的报告 2010 年 10 月 13 日，欧盟委员会发表题为审计政策危机的教训的绿皮书，反思金融危机中审计的不足之处，探讨如何对现行的审计制度安排进行改革，以进一步发挥审计师在促进金融稳定中的作用。绿皮书在审计的作用、审计市场的结构、会计师事务所的独立性、中小企业的审计等方面提出一系列的改革措施建议，并广泛征求各方意见。针对绿皮书中提出的改革措施建议，2011 年 9 月 13 日，欧洲议会发布了第 2011/2037（INI）号
2、决议；2011 年 11 月 30 日，欧盟委员会发布了欧洲议会和欧盟委员会对公共利益实体法定审计监管的特殊要求提案和修改年度财务报表法定审计指令（即“第 8 号指令”）的提案。本报告就欧洲议会决议和欧盟委员会提案进行了研究比较。现予编发，供参考。 中国注册会计师协会编二一二年五月十四日1关于欧盟委员会绿皮书关于欧盟委员会绿皮书审计政策审计政策危机的教训危机的教训中所提改革建议进展情况的报告中所提改革建议进展情况的报告2010 年 10 月 13 日，欧盟委员会发表题为审计政策危机的教训的绿皮书，反思金融危机中审计的不足之处，探讨如何对现行的审计制度安排进行改革，以进一步发挥审计师在促进金融稳
3、定中的作用。绿皮书在审计的作用、审计市场的结构、会计师事务所的独立性、中小企业的审计等方面提出一系列的改革措施建议，并广泛征求各方意见。针对该绿皮书中提出的改革措施建议，2011 年 9 月 13 日，欧洲议会发布了第 2011/2037（INI）号决议；2011 年 11 月 30 日，欧盟委员会发布了欧洲议会和欧盟委员会对公共利益实体法定审计监管的特殊要求提案和修改年度财务报表法定审计指令（即“第 8 号指令”）的提案。有关情况，报告如下：一、关于欧洲议会决议2011 年 9 月 13 日，欧洲议会发布了针对审计政策危机的教训绿皮书的决议，对绿皮书中的具体改革建议提出了意见。决议主要包括以
4、下方面内容：（一）关于（一）关于审计审计的作用。的作用。欧洲议会认为，法定审计在维护社会公众利益、促进金融市2场稳定方面发挥着重要作用，是经济和社会发展的重要组成部分。因此，欧洲议会强调审计报告对股东和社会公众的重要性，赞成绿皮书中提出的关于增进审计报告透明度、提高审计报告质量的动议，认为审计报告应当简洁，审计结论应当清晰、精确。同时，欧洲议会认为，审计师应强化职业怀疑态度，加强与外部监管机构、公司内部的审计委员会和内部审计机构的沟通等。 （二）关于会（二）关于会计师计师事事务务所的独立性。所的独立性。1.关于关于审计师审计师的聘任。的聘任。欧洲议会同意，由被审计单位聘请审计师并为其支付报酬不
5、利于审计师保持独立性。但是，欧洲议会认为，目前尚不能证明由第三方（如监管机构）任命审计师并支付报酬这一改革措施的合理性。欧洲议会认为，审计师应由公司的审计委员会聘任。2.关于会关于会计师计师事事务务所所强强制制轮换轮换。 。欧洲议会认为，审计师与被审计单位之间存在的密切关系将损害审计师的独立性，会计师事务所的强制轮换是加强审计师独立性的一项措施。但同时认为，目前实施的关键审计合伙人的轮换足以解决因密切关系带来的损害独立性问题。因此，欧洲议会建议，暂不实施会计师事务所强制轮换。欧洲议会同时要求欧盟委员会开展强制轮换制给事务所和被审计单位带来的利弊分析，以及对审计市场集中度和金融稳定的影响分析。欧
6、洲议会还指出，对于正在各成员国施行的关键审计合伙人轮换制度，应确保其有效落实。3.关于非关于非审计审计服服务务。 。欧洲议会认为，为防止利益冲突，保持审计师的独立性，会计师事务所应清晰地划分向客户提供的审计3服务和非审计服务。欧洲议会要求欧盟委员会研究制定会计师事务所向其审计客户提供非审计服务的前提条件，并且规定，只有在满足这些条件的情况下，会计师事务所可以为审计客户提供非审计服务。欧洲议会认为，在不违背审计师独立性的前提下，为审计客户提供非审计服务，将对中小型会计师事务所促进从业人员知识的多元化发展发挥着重要作用。欧洲议会还认为，会计师事务所不得同时为审计客户提供内部审计服务。4.关于收关于
7、收费费。 。欧洲议会认为，为降低会计师事务所对特定客户的依赖程度，从而提高其独立性，当会计师事务所向某一审计客户的收费占该事务所收入总额的比重超出某一标准时，会计师事务所应当披露这一事实；同时，在这种情况下，监管机构可以对其进行检查，或对其收费进行限制。欧洲议会还指出，在小型会计师事务所发展的早期阶段，往往存在业务依赖某一重要客户的现象，因此，为促进小型会计师事务所的发展，不应在收费比例方面对其进行过多限制。欧洲议会认为，对公众利益实体进行审计的会计师事务所应当公布其财务报表及其编制方法。同时，为保证会计师事务所财务报表的合规性，财务报表应当经过审核程序。5.关于关于审计审计委委员员会的作用。
8、会的作用。欧洲议会认为，审计委员会在保证审计师的独立性方面发挥着重要的监督作用，欧洲议会要求欧盟委员会在帮助审计委员会履行这方面职能问题上制定相关指4引。（三）关于（三）关于审计审计市市场场的集中度和市的集中度和市场结场结构。构。1.关于关于联联合合审计审计。 。欧洲议会肯定了联合审计的实施对降低审计市场集中度方面的积极意义。同时指出，由于欧盟不同成员国在审计市场发展状况、联合审计实施经验方面存在不同，因此，欧洲议会要求欧盟委员会评估联合审计的强制实施对会计师事务所以及被审计单位的影响。2.关于市关于市场场的准入。的准入。为促进审计市场的公平竞争，促进审计市场的健康发展，欧洲议会要求欧盟委员会
9、为所有会计师事务所在审计市场上的竞争制定公平政策。欧洲议会认为，取消“只接受经国际四大审计的财务报表”的规定对审计市场的健康发展至关重要。3.关于关于审计审计招招标标。 。欧洲议会要求欧盟委员会在公众利益实体的审计师招投标过程中，应当制定公平的招投标程序，同时规定，参与竞标的会计师事务所中，至少包括 2 家非国际“四大”会计师事务所。欧洲议会还强调了审计委员会在招投标过程中应当发挥更大的作用。4.关于关于应应急急计计划的制定。划的制定。欧洲议会认为，针对审计市场高度集中带来的“系统风险”问题，会计师事务所和其他利益相关者应当共同制定应急计划，在发生有影响力的大型会计师事务所倒闭的情况下，根据应
10、急计划能够形成应对方案，避免审计市场的瘫痪和风险的进一步累积。应急计划中还应当建立一项机制，通过该机制，监管机构能够了解会计师事务所面临的国际及国内问题，5使得监管机构能够更好地发挥作用并在适当时妥善处理问题。（四）关于欧洲（四）关于欧洲审计审计市市场场一体化。一体化。欧洲议会要求欧盟委员会在促进欧洲审计市场一体化方面开展研究。具体包括：促进跨境提供审计服务、促进欧盟法案在各成员国的实施、促进国际审计准则的采纳、促进“审计师欧洲通行证”的建立等。二、关于欧盟委员会提案在深入研究各方对绿皮书的反馈意见、并广泛评估改革措施影响的基础上，2011 年 11 月 30 日，欧盟委员会发布了欧洲议会和欧
11、盟委员会对公共利益实体法定审计监管的特殊要求提案和修改年度财务报表法定审计指令的提案，提案就审计师的独立性、审计师的聘任以及欧洲审计市场一体化等方面，提出了法律层面的修改建议。主要包括：（一）关于会（一）关于会计师计师事事务务所所强强制制轮换轮换和和联联合合审计审计。 。提案认为，会计师事务所强制轮换是提高审计独立性的有效手段。提案建议，会计师事务所应当在业务期限满 6 年后实施强制轮换。轮换的会计师事务所应当经过至少 4 年的“冷冻期”后，才能重新成为该客户的审计师。同时提出，当一个公共利益实体聘请两家以上会计师事务所进行联合审计时，最长业务期限可延长至 9 年。在“会计师事务所强制轮换”问
12、题上，提案采纳了绿皮书中提出的改革措施建议；在“联合审计”问题上，提案虽然没有明确采纳绿皮书提出的“强制开展联合审计”的改革措施建议，但提案鼓6励了联合审计的实施。（二）关于非（二）关于非审计审计服服务务。 。提案建议，会计师事务所不得向其审计客户提供非审计服务。此外，为彻底避免利益冲突情况的发生，提案还建议，大型会计师事务所须单独设立业务部门，专门从事非审计业务。在这个问题上，提案一方面采纳了绿皮书中提出的“禁止会计师事务所向其审计客户提供非审计服务”的改革措施建议，另一方面抛弃了绿皮书中提出的“全面禁止会计师事务所提供非审计服务”的改革措施建议。（三）关于（三）关于审计师审计师的聘任。的聘
13、任。提案建议，任何第三方不得建议、影响或干预被审计单位审计师的聘任。在这个问题上，提案抛弃了绿皮书中提出的“由第三方（如监管机构）任命审计师并支付报酬”的改革措施建议。（四）关于会（四）关于会计师计师事事务务所所强强制招制招标标。 。提案建议，公众利益实体在聘任审计师时，应当通过一个公开、透明的招投标程序完成。在招投标的过程中，被审计单位的审计委员会应当深入参与。在这个问题上，提案采纳了绿皮书中提出的改革措施建议。（五）关于欧洲（五）关于欧洲审计审计市市场场一体化。一体化。提案指出，在当前审计行业的国际化发展趋势的背景下，在欧盟内部以及全球范围内促进会计师事务所监管方面的相互合作和相互依赖非常
14、重要。因此，提案建议欧盟各成员国在欧洲市场与证券管理局的框架下，加强审计监管的协调与合作。7提案建议，建立“审计师欧洲通行证”，实现审计师执业资格在各个国家间的互认，从而建立欧洲统一的法定审计市场。在这个前提下，提案建议，允许会计师事务所在欧盟范围内自由开展审计业务，并且在审计过程中，遵循国际审计准则。在这个方面，提案采纳了绿皮书中提出的改革措施建议。（六）关于中小企（六）关于中小企业审计业审计。 。提案建议，会计师事务所在执行中小企业审计过程中，可以适当放宽遵循准则的要求。在这个方面，提案采纳了绿皮书中提出的改革措施建议。根据工作计划，欧盟委员会于 2012 年初成立由 27 个成员国选派的
15、专家工作组，对这两个提案进行讨论，计划于 2012 年中期根据达成的一致意见形成修订稿。三、关于欧洲议会决议和欧盟委员会提案的区别欧洲议会决议和欧盟委员会的提案在强化被审计单位审计委员会作用、促进欧洲审计市场一体化、审计师的聘任等方面持有相同立场。但两方在会计师事务所强制轮换、限制非审计服务方面拥有不同观点（详细对比见附表），相比欧洲议会，欧盟委员会的观点较为激进。（一）关于会（一）关于会计师计师事事务务所所强强制制轮换轮换。 。欧洲议会认为，目前在各成员国实施的关键审计合伙人的轮换足以解决因密切关系带来的损害独立性问题，并建议暂不实施会计师事务所强制轮换。欧盟委员会则认为，会计师事务所强制轮
16、换是提高审计独立8性的有效手段，并建议会计师事务所应当在业务期限满 6 年后实施强制轮换，轮换的会计师事务所应当经过至少 4 年的“冷冻期”后，才能重新成为该客户的审计师。由此可以看出，欧盟委员会与美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）在推动会计师事务所强制轮换方面，持有相同立场。（二）关于非（二）关于非审计审计服服务务。 。欧洲议会认为，应对会计师事务所向其审计客户提供非审计服务进行限制，但不应绝对禁止。欧洲议会要求欧盟委员会研究制定会计师事务所向其审计客户提供非审计服务的前提条件，并且规定，只有在满足这些条件的情况下，会计师事务所可以为审计客户提供非审计服务。目前，对会计师事务所向审计客户提供非审计服务进行限制是国际通行做法，国际会计师联合会和主要国家（如中国、美国）均对此做了规定。欧盟委员会的提案则建议，为保证会计师事务所的独立性，应禁止会计师事务所向其审计客户提供非审计
