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1、-49-Grassroots Forum基层论坛 基层论坛-48-Grassroots Forum当前， 耕地保护处于 “增不了、 控不住、 补不好、还不清”的尴尬局面。要解决这一困局，有必要从制度、规划、选址、占补平衡、行政审批、法制和保护等多个角度对耕地保护中存在的问题进行剖析，并提出相应的对策。耕地保护存在的主要问题近年来，随着经济快速发展和人口规模急剧增长，耕地保护工作面临着前所未有的压力。以笔者所在的云南省曲靖市陆良县的情况看，主要表现在以下几个方面：规划不一冲击耕地保护红线。从现实来看，国土系统内部和外部规划都存在不一致的现象。国土系统的规划不一致体现在矿产资源总体规划与土地利用总
2、体规划不一致，导致一些采矿场占用基本农田和耕地，采矿规划突破耕地保护红线的现象时有发生。土地管理法明确规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。但矿产资源总体规划与土地利用总体规划衔接不够，法律规定的耕保原则在实际操作中就难以完全体现。耕地占补平衡困难重重。一是耕地占补平衡数量难以保证。一方面非农业建设占用耕地的随意性比较大，导致耕地数量锐减。另一方面耕地后备资源严重匮乏， 即使有一定面积的其他土地，但从生态保护的角度出发，这些土地真正可经开发复垦整理而成为新增耕地的也很少。而近几年来，水库、公路等基础设施占用了大量耕地，占补的需求量增大，现有的指标即将耗尽。
3、二是质量难以保证。 中央一再强调， 要坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。各级地方政府关于耕地保护的几点建议 许祥云 郭建兴 供图也都千方百计地补充水田。 但受种植低效的影响，农民开垦水田的积极性不高，甚至有抵触情绪。如陆良县某村，国土部门组织补充水田项目，但是因为该村种植洋芋效益比种植水稻的效益高，导致农民开垦水田没有积极性，反而要求改成水浇地。耕地建管矛盾十分突出。一方面各级政府投入资金建设耕地，另一方面少数农民建房占用耕地。2008 年以来，陆良县国土资源局科学规划、积极组织，认真完成基本农田整理保护示范区建设工作，累计投资 3.39 亿元，共完成土地整治项目共 9 个，建设
4、规模 17.67 万亩，新增耕地 1.75万亩。但项目建成后，由于道路通畅了，基础设施条件改善了，出现了少数村民进入项目区占用耕地建房的现象，由此导致土地整治项目建成后保护耕地压力加大。加强耕地保护工作的几点建议国土部门要做好规划衔接。首先从矿产资源总体规划 和 土地利用总体规划 的衔接做起。严格按照土地管理法确定的“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、 取土等” 原则， 以土地利用总体规划为基准，完善矿产资源总体规划，把基本农田和耕地从矿区范围划出来，切实保护好耕地。对于新设、变更矿区范围，占用耕地的，必须核减矿区范围，否则不予批准设立、变更采矿权。做好耕地占补平衡
5、加减法。市县政府及其国土部门必须强化非农建设尽量不占或少占耕地的意识。第一，做好加法，增加优质耕地数量。政府要增强规划和选址的耐心，在保护和提升好现有耕地资源的基础上，城市建设用地可以采取串联式、组团式、卫星城式布局，避让优质耕地，把城镇周边的优质耕地划为永久基本农田。 第二，做好减法，缩小耕地占补平衡的范围。除了线性工程无法避让占用耕地外，其余的工程建设项目都可以通过优化选址来解决。国土资源主管部门必须细致地做好规划选址的优化工作。即便符合土地利用总体规划的，涉及占用优质耕地的，也应尽量不占或少占耕地。各级政府应大力补贴水田项目，提高农民开垦耕种水田的积极性。严格审批城乡建设用地增减挂钩实施
6、方案。云南省国土资源主管部门实行以图护地的方法，充分利用云南省坝区耕地划定成果，严格限制建新区占用坝区耕地。应要求所在县优化选址，避让坝区耕地。通过严格审批城乡建设用地增减挂钩实施方案，进一步筑牢耕地保护的篱笆。明确土地整治后续管护责任。一方面，土地整治项目竣工、验收后，县国土资源部门要及时将抽水设备、变压器、电力线路等移交农村集体经济组织管理。农村集体经济组织要履行职责，科学管护，为农业生产做好服务。另一方面，要及时发现和查处违法用地行为。土地整治项目实施后，沟、水、路畅通，项目区极易成为违法建房的高危地带。乡镇国土资源所要将项目区列为重点巡查区域，加大巡查力度；县级国土资源部门要加强与乡镇政府的联合执法，将违法行为消灭于萌芽状态。（作者供职于云南省曲靖市陆良县国土资源局）郭建兴 供图
