《风景名胜区经营管理体制——以四川天台山为例》由会员分享，可在线阅读，更多相关《风景名胜区经营管理体制——以四川天台山为例（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、我国风景名胜区荟萃了自然之美和人文之美，成为壮丽山河的精华，是稀有的罕见的国家资源。我国对风景名胜区实行统一管理与分级管理相结合的制度。根据风景名胜区管理暂行条例规定：中华人民共和国城乡建设环境保护部门主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。一、一、风景名胜区管理的沿革风景名胜区管理的沿革新中国成立之后到改革开放之前，我国的风景名胜区主要实行计划经济年代的公益性管理，在计划经济时代的公益型管理体制之下，我国大多数风景名胜区一方面对游客观光游览实行门票免费制；而另一方面国家对景区的开发、管理也一直采用粗放式管理，景区环境破坏非常严重。我国的风景名胜区管理体
2、制经历了三次体制改革。第一次 20 世纪 80 年代初，改革开放后，我国经济得到长足发展，旅游需求也迅速膨胀，计划经济时代的管理体制的弊端逐渐暴露，于是许多风景名胜区纷纷成立专门的旅游管理机构，对景区实行经营性管理。第二次 80 年代中期。1985 年我国颁布风景名胜区暂行管理条例 ，其中规定风景名胜区依法设定人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府的领导下主持风景名胜区的管理工作，自此，我国风景名胜区开始了集政、事、企于一体的管理体制。这个时期，我国风景名胜区的管理主体涉及到旅游部门、风景管理局、文物局、林业部、宗教
3、部门、地方政府等机构。这种集政、事、企于一体的管理体制虽然有效的的推进了我国风景名胜区事业的发展，但由于缺乏监督和激励机制，在一定程度上也制约了我国风景名胜区旅游业的发展。第三次 20 世纪 90 年代初期，我国部分风景名胜区开始了市场化运作的产权改革尝试，主要实现风景名胜区的所有权与经营权分离。国家依然是风景名胜区的所有者，通过法定程序，在确保对资源所有权、监督保护权和收益权的条件下，吧某些景区的经营权以或委托、或授权、或租让、或合作、或合股的方式转让给企业经营。二、风景名胜区的管理机构二、风景名胜区的管理机构我国风景名声区的直接管理机构主要有以下两种方式：风景名胜区政府和风景名胜区管理委员
4、会。三、风景名胜区管理机构设置三、风景名胜区管理机构设置风景名胜区人民政府/风景名胜区管理委员会行政管理系统事业管理系统企业管理系统党政机构行政机构园林管理处景区管理处保卫处经营总公司绿化总公司产品开发总公司四、经营管理模式四、经营管理模式（1）特许经营（2）整体租赁经营模式（3）股份制企业模式四川省天台山风景名胜区接下来以四川天台山风景名胜区为例, 对天台山风景名胜区的管理体制问题进行初步探讨。一、天台山风景名胜区现行管理体制存在的主要问题天台山风景名胜区位于四川省邛崃市西南端,2004 年1 月13 日正式列入国家级风景名胜区。天台山风景名胜区现行管理体制方面还存在的一些问题, 这些问题成
5、为制约天台山风景名胜区快速健康发展的重要因素。(一) 所有权与管理权、经营权界定不清天台山自改革开放以来经历了2 次管理体制的变更 1988 年7 月1 日, 成立了邛崃市天台山管理处, 1994 年归口邛崃市风景旅游局领导; 1998年, 对景区实行“景村合一”的管理体制。天台山景区面积有192km2, 其中隶属天台山林场的归林业局管理, 景区内近150 户农民的土地归2 个村( 长虹村、马坪村) 管理。虽然天台山成立了“天台山管理处”,但实际上, 天台山管理处包括邛崃市风景旅游局都没有景区土地、林场的所有权, 对景区也没有执法权。因此,管理处对景区只是“务虚”管理, 管理缺少力度, 致使景
6、区近年来出现了一些破坏性建设( 如龙窝山寨在建设过程中对天台山珍贵物种的破坏) 、粗放式开发以及环境污染等现象。例如, 林场和有关村出让土地、林地, 管理处事先不知道, 等到土地使用证下发后办建设时, 再来控制为时已晚, 类似这些情况的发生, 主要原因是天台山风景区所有权与管理权、经营权界定不清而导致的结果。( (二二) ) 管理处的管理缺乏权威性管理处的管理缺乏权威性在我国风景名胜区管理机构设置中, 农业、宗教、林业、旅游、环保、建设、文化等部门均代表国家行使各部门的所有权与管理权 , 但综合管理、决策和协调机构、职能监督机构、基层执行机构以及其他各种机构应有的权力及关系界定不是很清晰, 履
7、行职能与设定职能不一致, 管理缺乏权威性。这不利于风景名胜区的保护、开发、利用。天台山管理处是天台山风景区保护、利用、规划和建设等工作的主管部门, 邛崃市委、市政府应该赋予其相应的职能, 但实际上, 管理处只是邛崃市风景旅游局的一个派出机构, 在法律上没有主体资格, 对景区内乡镇和其他相关单位没有人事管理权, 缺乏足够的管理权力, 管理处的决策与管理对景区内乡镇和其他相关单位来说缺乏权威性, 许多工作只有靠领导行政协调。例如, 2005 年7 月开始, 为申报“邛崃山系大熊猫栖息地”自然遗产, 天台山管理处进行了综合的环境整治行动, 在前期的整治行动中管理处所作出的决策没有得到相关单位的响应,
8、 从9月开始, 整治行动受到邛崃市委市政府的重视, 通过分管副市长的协调, 使得整治工作进展非常顺利。所以, 长期以来行政协调代替了日常管理。( (三三) ) 内部利益划分不明确内部利益划分不明确由于天台山风景名胜区的旅游资源构成多样化和多元化, 使其内部存在不同的利益主体, 各利益主体从旅游开发中获取了一定的经济利益, 但为了追求最大利益或要求平衡利益, 景区内部出现了利益划分不明确的矛盾。景区内部利益矛盾加大了管理难度,也不利于景区的发展。天台山管理处对景区如何经营、管理和保护, 与有关部门存在利益矛盾, 一些利益主体( 如村镇、宾馆企业和群众) 参与景区开发和经营, 要求参与诸如景区门票
9、等利益的分成。外来商到天台山投资, 一般要经过邛崃市、乡镇、村、林场以及风景旅游局等多个利益主体的同意, 只要有一个不配合, 投资就很难成功, 由此造成投资引进成效不大, 影响景区长远发展。( (四四) ) 经营机制改革滞后性经营机制改革滞后性天台山风景区是由众多管理部门和企业共同经营业务, 经营不按照市场规律, 盲目追求宾馆饭店等企业的数量。目前, 天台山的宾馆饭店已经有38 家,在旅游旺季出现供不应求的局面, 但是在旅游淡季,却是利用率很低, 现有的宾馆饭店的档次和服务水平与价格严重不相符合。对于这些状况, 旅游局和管理处有时根本无法治理这些问题的出现, 在风景区内整个经营机制呈现无序性和
10、低效性, 严重困扰景区旅游业的发展。( (五五) ) 景区的规划建设缺乏统一性景区的规划建设缺乏统一性风景名胜区的规划、开发和建设是一项系统工程, 需要涉及旅游、城建、林业、文物、宗教、环保和地方政府等各方面的政府机构, 使景区制定和贯彻统一的开发建设规划难度加大, 在没有经过科学的论证就按照有益于各利益主体的方案无计划地规划建设, 将破坏森林植被、破坏景观, 影响了旅游景观的观赏价值。天台山风景区目前由于条块分割, 部门之间各自为政, 各主管部门依据利己的方案自行其是( 如林业局修建的林海山庄) , 难以实施统一的规划建设。( (六六) ) 天台山管理处的法律地位问题天台山管理处的法律地位问
11、题正如前面提到的那样, 天台山管理处是邛崃市风景旅游局的下属单位, 在国家的行政序列上是无级别的机构, 在这里就涉及到一个更基本的问题: 行政执法的问题。公法的原则就是“法未允许则不可为之”,而民法的原则就是“法不禁止则可为之”。这里面就涉及到行政许可的问题。二、管理体制改革的思路二、管理体制改革的思路( (一一) )构建合理的天台山风景名胜区的管理体系构建合理的天台山风景名胜区的管理体系随着规模不断扩大, 对社会、经济、文化等方面的影响加深, 以及社会参与程度进一步增强, 现代旅游需要建立合理的旅游业管理体系。首先, 管理是全面的, 能覆盖全行业的; 其次, 管理是全方位的, 要能对市场的多
12、层次发挥作用; 第三, 管理是具有权威性的,能够形成切实的调控作用。风景名胜区管理作为旅游业管理的一个重要组成部分, 应尽快构建合理的天台山风景名胜区管理体系的上半部分反映了天台山目前的现行管理体系, 在这种管理体系下, 工商、乡镇、交通、公安、林业、环保、城建、旅游等管理部门与企业单位如林业局的林海山庄、省林科院的金顶山庄不仅级别是平行的, 而且是共同管理和经营风景名胜区, 经营权与所有权、管理权界定不清, 经营与管理混同, 造成多头管理, 缺乏统一性; 组织权力关系模糊, 缺乏权威性; 景区内部各部门利益划分不清, 出现矛盾冲突等不利于风景名胜区发展的负面影响。为了改变这种状况, 就必须尽
13、快改善目前这种管理体系。( (二二) ) 正确处理经营权与所有权、管理权的关系风景、森林、文物等国有资产正确处理经营权与所有权、管理权的关系风景、森林、文物等国有资产。 其所有权虽不能进入资本市场流通， 但作为旅游吸引物具有观赏、游览、健身等价值, 形成一种特殊形态的经营性资产, 其经营权可作为旅游产品进入旅游市场, 而且还可以作为国有资产的一部分按照法定程序进入资本市场运作。风景名胜区以发展旅游业为主要方向, 以开发旅游项目、实行旅游经营接待为主业, 应实行政企分开、市场运作、企业经营的发展路子。天台山风景区在经营机制上要正确处理好经营权与所有权、管理权的关系。在天台山风景区管委会下成立天台
14、山旅游投资开发总公司, 下设饭店业、旅行社业、娱乐业、旅游商品开发等分公司, 用市场机制指导企业的各项活动, 以企业身份从事风景区的开发、建设、经营活动, 包括对外招商引资、建立股份或联合经营公司。天台山风景区管委会是非盈利性的政府机构, 对风景区内的住宿、餐饮和娱乐等服务性行业, 由特许承租人经营, 在财务上与管理机构无关, 管委会只管理不经营, 实行政企分开。( (三三) ) 调整和完善天台山风景名胜区的经济政策调整和完善天台山风景名胜区的经济政策天台山风景名胜区资金不足带来了两大问题: 一是由于基础设施跟不上, 造成景区内交通、通讯不畅,供电不足, 垃圾污水处理率低, 阻碍了风景区事业及
15、旅游等相关产业的发展。二是各部门难以接受风景区管理处的统一管理, 各自通过经营经济来弥补资金不足, 致使风景区出现“三化”,即“商业化”、“城镇化”、“人工化”等问题。因此, 邛崃市政府的投入是必须的,如果国家没有直接的经济投入做调控杠杆, 风景名胜区的管理必然力不从心。同时, 解决风景名胜区资金不足, 不能仅仅依靠国家的直接资金投入, 必须调整和完善风景名胜区的经济政策。天台山风景区地处贫困地区, 开发投入严重不足, 应从以下几个方面来调整和完善天台山风景区的经济政策: 一是天台山风景区门票收入是管理风景名胜资源来自社会的一种资金投入方式, 属公共积累,它只能用于天台山本身的管理、保护和建设
16、; 二是天台山管委会从特许经营项目的利润中收取一定的费用, 作为对风景资源的补偿, 用于风景区的管理与资源保护; 三是天台山管委会应抓住目前沿海一些投资商将资金转向西部景区的机遇, 从上海、福州、厦门、浙江等地区引进投资商, 吸引企业和私人的资金, 引导和提倡多元投资, 解决眼前基础设施建设严重滞后的问题, 尤其是天台山旅游环线的基础设施建设; 四是天台山风景区从客观情况出发, 建立与国际接轨的大产业经营体制, 以天台山旅游总公司为主体, 吸引更多集体、个体、私营企业参与的天台山旅游投资发展有限公司, 尝试性地以特许经营的方式经营十八里香草沟等景点, 收取一定的特许经营费, 同时可以解决政府在游客意外事故中所承担的无限责任。( (四四) ) 确立天台山管理局应有的法律地位确立天台山管理局应有的法律地位天台山管理局的法律地位涉及到行政执法的问题。把无法律主体资格的天台山管理处上升为二级事业单位的天台山管理局, 隶属于邛崃市风景旅游局。拥有行政执法权, 统一行使职权和管理天台山, 这样有利于增强景区管理的权威性。三、结论三、结论综上所述, 天台山现行管理制度和管
