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1、1试论低收入家庭救助法律制度南通市通州区民政局 金建峰低收入家庭是指城乡居民收入水平相对较低、生活比较贫困的家庭。按国际通行的贫困概念，贫困分为绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困是指获得的实际收入、拥有的消费资料和得到的服务达不到维持其基本的生存需求；相对贫困是指收入虽然能够达到维持生存和基本发展的需要，但与当地社会经济发展水平相比，仍处于较低的生活水准。但不管是相对贫困，还是绝对贫困，就其家庭收入而言应当都是低收入家庭。社会救助是国家和社会向这些因各种原因导致基本物质生活陷入困境、自身无力维持生活的低收入家庭，提供低保、救灾、救济、五保和扶贫等形式的援助。随着经济社会的发展，居民收入平均水平提
2、高，各类群体贫富差距拉大，城乡低收入家庭问题日益突出。但现阶段我国在低收入救助立法上还很欠缺，困难群众生存权益还未能得到有效的法律保障，特别是面对经济全球化、人口老龄化和农村城镇化给社会保障工作带来的新的严峻挑战，更需要我们按照科学发展观的要求，用法律制度保护好低收入家庭基本权益，以维护改革发展的稳定大局。一、低收入家庭的生活现状及致困原因低收入家庭由于收入低且不稳定，通常表现在用于食品消费的支出比例较大，营养水平较低，穿戴和日用品简陋，2住房条件差。他们最发愁的是无力承受日益加重的医疗、教育、住房方面的开支，目前主要是依靠政府救济和社会帮扶维持其基本生活。低收入家庭的生活情况堪忧。主要表现在
3、：一是居住条件差。人均居住使用面积只有 16 至 20 平方米，且样式比较老式、陈旧，甚至是破旧，不少低收入家庭没有自己的产权房。二是生活仅达到温饱水平。他们收入水平低，收入固定性较差，收入保障脆弱，消费能力弱，很少拥有耐用消费品，生活窘迫，人均食品支出占全部消费支出比重的 50%以上，农副产品消费还是以大路菜为主，反季节的精细蔬菜是很少消费的。三是家庭经济收不抵支。在收入有限的情况下，日常消费只能是能省则省。在保障自己生活必需品之外，根本无法投入更多的资金去添置享受性的消费品。加上每年高额的医疗开支成为他们家庭生活窘迫的又一大负累。不少是依靠“向亲友借款”或“政府救助”的方式勉强维持生计。四
4、是教育支出比重高。尽管他们家庭收入水平低下，但对子女教育方面的投入仍较为关注，希望通过下一代的努力摆脱贫困，每年用于子女教育的开支占据了其收入的很大比重，成为生活的又一难关，其中尤以有子女上大学的负担最重，家庭收入的近六成用于孩子上大学的教育费用，生活的艰辛可想而知。他们积蓄少、债务多，应付生活风险能力低。低收入家庭的致贫原因复杂。年龄结构、文化程度、劳动能力、身体状况、自然灾害等的特殊情况是导致低收入家庭贫困的主要根源。一是家庭人口多，劳动就业人口少，赡3养和抚养负担重，这是使低收入家庭陷入贫困的重要原因。二是文化程度偏低，大多数只能从事低收入的简单体力劳动或农业生产，其谋生空间缩小，加之多
5、数劳动就业人员是在收入分配处于劣势的行业从事低薪的体力劳动，并且工作性质以临时工居多，在农村也是以种植业为主，所得的报酬和收益较低，这也是导致贫困的一个不可忽视的因素。三是长期受疾病的困扰，家庭的正常生活被打乱，患病时间长，医药费用高，在患病或伤残的人中多数是家庭经济主要支撑者，有的丧失劳动能力，有的则需要专人护理，导致家庭中劳动就业人数明显减少，这是致贫的又一重要原因。四是劳动就业观念陈旧，爱面子，思想僵化，默守陈规，甚至是贪图安逸，追求享乐，没有自力更生、敢闯敢试的创新精神，宁可受穷，也不愿吃苦，这也在一定程度上导致贫困。此外，自然灾害、经营亏损、缺少农业生产资金等还是造成农村贫困人口的原
6、因之一。二、现阶段低收入家庭社会救助法律制度的现状近年来，各级党委政府都非常重视低收入家庭的社会救助工作,基本形成了以城乡低保、农村五保、救灾救助、临时救济等基本救助为基础，以医疗救助、住房救助、教育救助、重残救助、就业救助、司法援助等专项救助为辅助，以结对帮扶、慈善救助、志愿者服务等社会帮困为补充的新型社会救助法律制度体系，尽管这些制度仍主要以行政法规和政府文件的形式出现，但也确实在一定层面上解决了影响民生的突出问题。以我们通州区为例，主要体现在以下几个方面：4一是救助机制日趋完善，基本生活得到有效保障。通州建立了覆盖城乡的最低生活保障制度，健全低保、五保标准随当地群众生活水平提高和物价上涨
7、幅度相应提高的自然增长机制。目前，城市低保标准 330 元/人/月，农村低保标准210 元/人/月，全区城镇低保 1050 户，2130 人，农村低保13143 户 18201 人。五保集中供养标准每人每年 4200 元，分散供养标准每人每年 3200 元，五保对象 2387 人，其中集中供养 1683 人，集中供养率 71%。同时先后投入 8000 多万元实施“关爱工程”,对全市 20 家敬老院进行了改建扩建，改善五保老人的居住环境和生活条件。通州制定了自然灾害救助办法，设立了救灾预备金，建立了灾民救助管理制度。通州还出台了城乡居民临时救助实施办法，将救助体系覆盖范围从绝对贫困群体拓展到相对
8、贫困群体，填补了其他低收入家庭救助政策的空白。结合实施应急性救灾救助、普惠性节日慰问和一次性价格补贴，以有效保障各类低收入家庭基本生活权益。此外，建立了城乡低收入资格认定制度，为城乡低收入户享受临时生活、城乡住房保障、教育、医疗等专项救助提供依据。二是大力实施专项救助，救助形式内容不断拓展。通州建立了城乡一体化的医疗救助制度，免费为城乡低保户办理城市居民基本医疗保险和农村新型合作医疗保险，对各类低收入家庭成员分别实施门诊、住院、临时、药品等医疗救助。设立了精神疾病医疗救助专项救助制度，通过组织对低收入5家庭的精神病人免费上门巡诊、帮助建立家庭病床、免费住院治疗、提供免费药物等救助服务。建立了城
9、乡住房保障动态管理机制，市财政以奖代补形式对农村低收入家庭的危房发现一户就帮建一户，同时向城市低收入户提供廉租房或租金补贴。对无固定收入重残人员严格按低保标准给予了生活救助，最大限度地解决一万多名重残人员生活困难。对特殊群体实行特殊照顾， “光明工程”免费为贫困白内障患者实施复明手术，农村福利中心为残疾儿童提供免费康复训练，为肢残人员发送了轮椅安装假肢，向盲人免费发放拐杖等。此外，还实施了教育救助，每年资助 300 名贫困大学新生，标准为 4000 元；资助 8000 名职校学生，每年标准为 1500 元；资助在校贫困学生 700 名，每年标准为 500 至 1000 元；采取政府购买就业岗位
10、、企业腾岗安置、开发社区就业岗位、创办就业基地等方式实施就业救助；对城乡困难群众减免法律服务费用，实施法律援助。这一系列的专项救助制度，已通过对救助条件的调整，将其他低收入家庭逐步纳入了救助范围。三是慈善事业发展迅猛，结对帮扶成效明显。通州早在1997 年就成立了慈善会，开展了慈善救助工作。去年，又成立了慈善基金会，并募集慈善基金 3.8 亿元（协议认捐），当年现金到账 3200 万元。同时每年投入慈善基金 800 多万元，组织实施了助学、助医、助困、助孤等各项慈善救助活动，使6慈善资金发挥最大效能，让低收入困难群众在救助中感受社会各界到的关爱。通州从 2006 年起在全区范围内实施“百千万救
11、助帮扶工程”，并将每年 4 月和 9 月的第一个周六定为“扶贫助残行动日”。全区所有机关、事业单位的工作人员和先富党员、村居负责人共计 5300 人，每人联系结对帮扶困难群众 2 户。四年来，共有 16000 多户贫困户得到救助帮扶，共接受捐助资金 620 万元、物资价值近 280 万元。去年，通州还将帮扶对象扩大到有脱贫致富可能的其他低收入家庭，进一步完善了结对帮扶救助机制。三、现行低收入家庭救助制度存在的问题和不足现行的低收入家庭救助制度在缓解贫困程度、保障基本生活、维护社会稳定中发挥了积极作用。但是，由于低收入家庭救助工作尚处于初级阶段，各类救助法律制度是在不同历史条件下建立的，还存在一
12、些问题和不足，主要表现在以下几个方面：一是群体数量庞大，现行救助制度很难缩小贫富差距。就通州而言，全区现有人口 124.27 万人，其中农业人口82.15 万人，非农业人口 42.12 万人。2009 年三季度在册城市月人均收入在 330 元以下的绝对贫困人口有 2130 人，占城市人口的 0.5%；人均收入在 660 元以下的相对贫困人口有15608 人，占城市人口的 3.7%；农村人月人均收入在 210 元以下的绝对贫困人口有 18201 人，占农村人口的 2.22%；人均收入在 420 元以下的相对贫困人口有 21328 人，占农村人7口的 2.6%。由于体制转轨中存在着公共服务领域的无
13、序市场化，导致医疗、教育、住房等公共服务的价格快速上涨，尤其是住房消费成为居民支出的沉重负担，降低了中低收入家庭的生活质量，因病、因学、因居致困的城乡居民家庭增多。同时，城乡差别较大，居民收入差距的基尼系数从改革前的0.2-0.25 上升到了 0.5；地区发展不平衡，同一地区在县、市、区之间也出现了比较明显的收入差距。因此，寄希望通过第三次分配（社会救助）缩小贫富差距成为不可能，贫富差距不断扩大的趋势应当引起社会各界的普遍关注。 二是法律政策先天不足，实际救助期待公平公正。每一项救助制度的出台，往往受制于领导意图、财政能力、救助范围、周边现状和设计理念等因素。近年来，通州可以说是已经初步建立了
14、比较系统的低收入社会救助体系，各项救助措施的设计应该说也是针对确需救助的低收入家庭，每一项救助措施一般都有特定的受助对象和明确的救助标准。但由于救助制度不是一次形成的，政府关注民生每年都一定的工作重点，如政府为民办实事工程、领导督办事项、人大议案、政协提案、民生项目等，领导重视程度不一，财政投入不同，政策制定技术也存在差异，加上上级没有明确具体的统一要求，由此导致救助对象确定五花八门，救助标准或高或低，救助条件有紧有松，救助程序繁简不一。如对无固定收入重度残疾人救助制度就存在救助办法绝对简单的问题，不管家庭条件好差，一律给予同标准救助更具有福利性，但不符合社会救助的适当性；有固定收入，但低于低
15、保标准的也同样8给予救助，缺乏救助的公平性；救助标准一律按低保标准全额救助偏高，不仅其他救助对象意见较大，也制约了城乡低保标准的提高，欠缺救助的公正性。又如一些地方虽已将低收入家庭全部纳入了救助范围，但实际未建立相应的低收入家庭认定机制，享受救助的仍局限于低收入群体中城乡低保户，对其他低收入家庭仍是水中月，或者成为管理者调控救助的手段。此外，对个人或家庭的财产、收入和就业状况缺乏合法、权威和科学的认定技术体系，导致“骗保”事件时有发生。三是制度政出多门，各类救助法律制度衔接不够。城乡居民最低生活保障、下岗职工基本生活保障、失地农民生活保障、失业保险、无固定收入重残救助等法律制度在实施中，涉及财
16、政、劳保、国土、农工、民政、卫生、残联等多个部门，政策文件出台虽也经过会签，但由于部门利益、沟通不够等因素，各类政策之间存在交叉、重复、不一致等衔接问题。民政部门在医疗、教育等方面对城乡低收入家庭实施救助，涉及到与卫生、教育等机构合作，但卫生部门为发展卫生事业侧重救助重症病人；教育部门为提高教学水平偏重救助优秀学生；而民政部门则强调救穷救急，公平救助。因此，部门之间协调出现意见分歧也是难免的。共青团、工会、妇联、老进会、关工委、残联以及各种社会救助机构，都有针对性较强的救助群体，救助内容包括发放救助金、提供小额贷款、扶助再就业、提供法律援助等。在实际救助工作中，看似广泛的救助政策分别单列在各个部门之下。但部门之间进行合作9衔接上仍存在一定难度，使救助低收入家庭的整体效率大打折扣。 “单列、多头”的救助政策体系，影响了社会救助制度的结构性功效以及其整体制度效用的发挥。同一救助对象符合多种救助条件，受助对象有选择权，但由于管理部门不一，规定的条件不同，信息沟通不倡，多头救助的问题严重。四是资金来源没有法律保障，基层政府负担过大。现行的救助制度强调地方政府责任。无论是城乡低保、农
