法国城市规划中的公众参与

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1、法国城市规划中的公众参与 法国城市规划中的公众参与 卓 健 著 著者：卓健，法国国立道桥高等学院城市规划与公共政策研究所（LATTS-ENPC） 。 原文载于“2002 年度社会公益研究专项城市规划公众参与及服务基础数据系统项目， 项目编号：2002DJB50104” 。 二战后，戴高乐政府在建立法兰西第四共和国时，就提出建立“参与型民主政治”的基 本政纲。但公共参与真正进入操作阶段，是 20 世纪 60、70 年代的各种城市社会运动推动的 结果。围绕环境与社会问题的这些城市运动，促成了国家环境部的重组和独立，推动了许多 有关环境保护的立法， 也使公共参与成为公共政策制定过程中的一个必要程序，

2、 并通过法律 形式将其组织形式确定下来。目前，法国大部分法定的公众参与程序都与环境问题有关。在 城市规划领域，公众参与是在近 5 年才得到各方面的重视并获得实质性的发展。 法国是一个传统的中央集权国家，但也是一个“自由、民主、人权”等社会意识先进的 国家。法国的政治体制在西方工业化国家中是独树一帜的，对“民主政治”独特的认识和理 解，体现在“参与型政治”漫长而复杂的发展演变过程。这一发展过程可以基本分成两个阶 段：第一阶段涉及中央政府、地方议会、社会性组织之间的关系调整，其中包括某些决策权 从中央政府移向地方议会的分权改革，以及在公共决策中公共机构（政府、议会等）和社会 团体（企业、协会等）合

3、作伙伴关系（PPP）的发展。简单的说，这一阶段解决的是集体形 式的公众参与问题。经过 80 年代的“地方分权”改革，这一阶段现已基本完成并处于深化 调整过程；第二阶段是解决社会公众以个人方式，直接参与公共决策的组织问题，这一问题 是当前法国深化基层民主政治的热点问题。 法国在第一阶段的成功改革， 为第二阶段的公众 参与发展提供了新的政治环境和法律基础。 鉴于这两个阶段之间密切的联系， 本文对第一阶 段的分权改革也作为公共参与的一个方面加以评介。 在法国的公共政策学概念中， “参与” （participation）一直都只是一个笼统的宽泛的 政治原则，而不代表任何具体的组织程序。在具体的法律文件

4、中， “参与”的概念几乎不直 接出现，而通过一些内涵更加明确的概念具体体现，如“信息公开” （information） 、通常 用于机构之间的“协商” （consultation）和通常用于公共机构与社会公众之间的“咨询” （concertation） 。在当前的公共讨论中， “咨询”基本代替了“参与”的概念，这也反映了 法国在完成了机构参与协同决策的改革后， 已经将民主政治的重点放在了与社会公众的对话 和协商问题上。 在法国当前的城市规划编制与管理中， “公众参与” 是通过 “公众咨询公众咨询” （concertation） 和“民意调查民意调查” （enqute publique）这两个具

5、体的操作程序来实现的。前者是在规划的方 案编制过程中，从一开始就定期与公众沟通交流，征求他们的意见，从而使确定的规划方案 更针对现状情况，更符合居民的需求；后者则安排在规划的审批过程，在规划方案提交给终 审职能机关前，公众对是否接受这一规划方案提出意见， “民意调查”最后形成的决议有可 能否决已经编制好的城市规划方案。 通过分析这两个程序的建立与发展过程， 可以基本了解 法国城市规划公众参与的状况。本文也对相关的社会背景和规划体系改革作了简要的介绍， 这些内容对正确理解规划公共参与的发展过程是必不可少的。 全文分四个部分： 第一部分回 顾了 60、70 年代城市规划的特征和社会运动的影响，详细

6、说明当时引入城市规划的“民意 调查”程序；第二部分首先介绍了法国的城市规划分权改革，然后说明“公众咨询”程序在 规划决策中的建立过程及其内容；第三部分以“地域协调发展纲要”的编制为例，说明当前法国城市规划改革以及公共参与的具体组织程序， 最后的小结概括法国城市规划公共参与的 经验和主要问题。 第一部分 公众参与问题的提出（60-70 年代） 一、 地产指导法 ：城市规划管理的中央集权 20 世纪 50 年代，法国经历了历史上最快的城市发展进程。20 年代，法国城市人口发展 到与农业人口持平， 这一平衡一直保持到 1946 年， 而 1975 年居住在城市里的人口已经达到 全国人口的四分之三。先

7、是以巴黎为代表的一些大城市迅速扩展，60 年代中叶起城市扩张 发展到全国范围， 尤其是中小城市发展迅速。 城市化的迅速发展使得城市成为基础设施建设 等公共决策的主要对象， 法国政府开始认识到城市政策和土地规划是调控社会经济的两个主 要手段。 法国传统的行政管理体制是以中央集权为主要特点的。 在城市规划问题上， 当时的国家 政府采取了一系列措施以强化对城市的控制。1966 年，设立规模庞大、权力集中的国家机 器国家装备部1来负责国土与城乡规划以及基础设施建设，并将这一国家机器交给在政治上颇有影响力的“国家道桥工程师”2（IPC）来操作。在这一技术政治集团的推动下，法国国家议会于 1967 年通过

8、具有历史影响的地产指导法 （LOF） 。 地产指导法 奠定了法国城市规划编制的基本框架， 第一次对规划文件的内容和形式 作出统一的明确的规定，其主要内容于 1973 年汇编成法国的城市规划法典 （Code de lUrbanisme） 。它提出编制两个层次的规划作为各地方城市管理的工具，即相当我国控制 性详细规划的“土地利用规划” （POS）和相当我国总体规划的“城市规划整治指导纲要” （SDAU） 。其中，SDAU 是中长期的城市发展指导方针，对土地使用、城市发展导向以及重要 基础设施进行布局安排， 协调城市扩张与农田及自然环境保护之间的关系， 确定城市化地区 的建设发展容量，并在市镇群的尺

9、度上平衡就业岗位、住房和城市交通等问题。POS 则不涉 及规划政策与城市发展导向的问题，而是按照“土地区划” （Zoning）的原理，对市镇的规 划区进行土地细分，并详细规定各地块的土地使用权限。 地产指导法确定的这两个规划工具具有不同的法律效力。POS 是法律文件，可以作 为起诉第三方的法律依据；而 SDAU 只是政策性的指导文件，不具备这一法律效力。1971 年 至 1982 年间，法国共审批通过了 15,000 项 POS，涉及 85%的人口和一半以上的国土面积。 但同期只有 187 项 SDAU 通过审批， 涉及 18%的市镇和 40%的人口。 缺乏法律效力和具体实施， SDAU 在城

10、市管理中所起的作用非常微弱，这一时期法国的城市规划政策基本是通过 POS 来 体现的。 地产指导法规定，POS 的审批权由各市镇所在省的省行署（prefecture）控制，其编制以省装备局（DDE）为主、以地方议会为辅合作进行，但建设许可证的签发权 由省装备局控制。由于省行署和省装备局都属于国家政府在地方的下派机构，因此国家 政府通过 POS 的编审就基本控制各地的城市规划决策，这一时期法国的城市规划管理 体系因此具有明显的中央集权的特征。 1 1945 年法国解放后成立“ （战后）重建与城市规划部” （MRU） ，1955 年该部更名为“建设规划部” ，随后于 1966 年与“公共工程部”合

11、并成立“装备部” （Ministre de lEquipement） ，现为装备、交通、国土规划、 旅游与海洋部。 2 1947 年路易十五创立了巴黎道桥学院，培养“国家道桥工程师” ，以推动最新的科学技术在城市建设中的应用，改善城市基础设施环境。自此， “国家道桥工程师”逐渐发展成一个庞大的技术政治集团，在国家基 础设施建设以及市政设施建设中发挥着十分重要的作用。通过入主国家装备部并颁布地产引导法 ， “国 家道桥工程师”的影响开始渗透到城市规划的各个方面（住房、交通、旅游等） ，但他们垄断的技术政治特 征也受到多方面的批评和质疑。 在城市的大发展时期， 强势的中央政府通过土地利用规划对地方

12、的城市发展采取限制措 施，其积极意义得到了今天理论界的认可。而且，当时城市规划对各地方政府还是一项新的 公共政策， 国家装备部是唯一具有专业能力的公共机构， 省装备部在编制大量 POS 的过程中， 也为地方培养了大量的城市规划人才，为后来的地方分权打下了基础。但是，国家职能部门 在地方事务上的专制态度也引起了地方议会的反感。 地方议会往往将城市规划看作是国家政 府限制地方发展的工具而给予消极对待甚至抵制，理论界也对省装备局在短期内编制大量 POS 的做法，以及规划内容的僵化进行了批评。 二、城市社会的觉醒 在法国政府加强对城市和规划政策的控制的同时，新的社会思潮也推动了市民社会对 城市发展的关

13、注。50-70 年代之间，针对城市发展过程中暴露出来的现实问题，法国城市爆 发了一系列社会运动，从三个方面反对和抗议国家政府的城市政策。 a) 维护“城市权” （droit la ville） 法国 50 年代持续的经济增长引发了新的社会需求， “个人主义”兴起，取代了战后同 一化的、集体的社会价值取向。大量城市居民抛弃了 50 年代曾视为社会进步标志的、工业 化的大型集合住宅， 迁往郊区的独立式小住宅或旧城中心改造后的老式住宅。 在工业化和城 市化的加速过程中，一部分社会弱势阶层由于住房、交通、医疗设施等因素，逐渐被排挤出 他们原先居住的城市。 社会不同阶层之间的利益冲突触发了各种类型的 “

14、城市抵制”（Luttes urbaines）运动，如在 60 年代初巴黎实施城市更新计划，许多租户自发组织成各类协会， 为保护租户的利益，抗议和抵制规划政策。以 H. Lefebvre 为代表的法国学者指出，人人都 应当具有享受城市所提供的就业与各种服务的平等权利，他们将这一基本权利称为“城市 权” 。维护的“城市权”的倡议，在法国以及拉美地区的城市社会运动得到的普遍反响。 b) 反思经济增长的目的和消费的意义 1945 年至 1975 年间，法国城市居民的平均收入增加了 50%，由于第三产业的发展，城 市中产阶级不断壮大，法国进入了“消费社会” 。但在这个鼓励“大生产、大消费”的时代， 社会

15、不平等现象非但没有得到改善反而有所恶化。60 年代末，大约有 500 万法国人的年收 入低于社会最低平均工资，社会分化程度在这个大发展时期显得更加突出。1968 年 5 月， 巴黎的大学爆发了震惊世界的“5 月风暴” ，学生占领学校，学潮随后升级为革命运动，80 万工人罢工使整个巴黎陷于瘫痪。 在马克思主义思想的影响下， 生活在空前的物质富裕中的 城市社会开始质疑单纯的经济目标， 从道义上和文化上对经济增长的目的和消费的意义提出 反思。 c) 质疑公共干预与公共决策的方式 60 年代末的城市社会运动开始对国家政府所采用的“大建设”的城市政策提出质疑， 随后引发了对国家政府公共干预与决策方式的批

16、评。1969 年至 1975 年间，法国的城市爆发 了多次社会抗议活动， 反对福利型国家的政府在城市建设问题上， 尤其是移民聚居地的卫生 设施、停车场以及工人新村的建设，往往只注重数量，采用标准化的模式化的做法，而不顾 实际的城市生活品质。这些社会运动抵制“混泥土商品” ，提出“小就是美”的口号。 在这些社会运动的推动下，市民社会要求参与城市建设决策、要求建立日常的参与型 的民主政治的呼声也越来越高， “公众参与”逐渐成为 70 年代社会运动的主要内容。环境保 护组织和政党成为这些运动的主要发起人， 他们揭露了消费型社会和技术政治政府对自然环 境与资源的危害，鼓动抵制国家政府当时的核能发展政策，并直接促成 1976 年 7 月环境保 护的立法，以及在涉及环境问题的公共决策中增加公众咨询的内容。随着 80 年代，环境保护政党进入国家机构，开始从政策层面进行直接控制3，城市社会运动逐渐平息，但公共参与政府决策却在许多有关环境保护问题的立法中以法律形式确定下来。 如火如荼的社会运动也推动了城市研究的迅