行政诉讼中事实推定的适用

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1、行政诉讼中事实推定的适用某公司诉劳保局不履行法定职责案评析案例是法律在生活中的“现实态” ，通过案例分析，既可以观察法律实施的效果，又可反思 现有法律制度的不足，从而有利于推动司法实践和法学研究的进步。本文将以人民法院 案例选中一起行政不作为案件为样本，深入分析事实推定在行政诉讼中的适用。一、基本案情1原告（上诉人）：北京某商贸有限公司（简称某公司） 。被告（被上诉人）：*劳动和社会保障局（简称*劳保局） 。*劳保局于2006年8月9日受理邓国堂提出的工伤认定申请，于同年8月18日以特快专递的 方式向被告某公司的委托代理人王春利邮件送达了询问通知书 。同年8月25日，王春利 持某公司的授权委托

2、书，向*劳保局提交了关于邓梅琴交通事故情况说明 、 交通事故 认定书 、 营业执照复印件。授权委托书代理权限中有代收法律文书的授权。同年9月25 日，*劳保局作出京海劳社工伤认（1080T0077743）号工伤认定结论通知书 ，并于当 日按照王春利的联系方式，以特快专递的方式进行了邮寄。该邮件由王春利所在的律师事 务所人员代收。某公司以邮件中没有上述文书为由，向*人民法院提起行政诉讼。原告某公司诉称：原告于2007年1月31日收到被告2006年12月28日作出的海劳仲字2006 第1583号裁决书，裁决书是依据2006年9月25日被告作出的工伤认定而作出的。但事实上原 告至今未收到上述工伤认定

3、。原告收到被告作出的裁决书后，多次与被告交涉，请求被告 依法送达工伤认定书，但被告置之不理。故依法起诉至人民法院，请求依法判令被告履行 行政作为义务，依法送达工伤认定结论通知书 。被告*劳保局辩称：工伤认定申请人邓国堂，于2006年8月1日向我局提出工伤认定申请。 我局受理并经查实后依法作出了认定，并于当日将京海劳社工伤认（1080T0077743）号 工伤认定结论通知书 ，以特快专递方式送达给原告的委托代理人王春利律师。现原告否 认收到我局作出的工伤认定结论通知书 。我局认为：我局受理邓国堂的工伤认定申请后， 曾于2006年8月18日向原告的委托代理人王春利，以特快专递的方式发出海劳社伤询字

4、 2006 58号询问通知书 ，送达地址、收件人与原告为王春利办理的授权委托书内 容一致，王春利也按照我局通知接受了调查。可见，按照上述地址发出快递，收件人完全 能够接收到我局送达的法律文书。因此，请求法院予以驳回。一审法院经审理认为，本案的争议焦点是，被告*劳保局送达的函件中，是否放置了相 关的文书。经对原告提交的证据3原件，与被告提交的证据5原件比对，双方提交的详单为 同一份单据的不同联，但均有邮局打印的重量30克的字样。因此，是否为空邮件袋可以通 过称重对比进行判断。将当庭征得双方当事人同意，法院组织双方当事人到邮局，现场对 邮件原件（已张贴详情清单）进行称重。邮件中无任何物品时的重量为

5、28克，放置一页 工伤认定结论通知书后的重量为32克。邮局工作人员解释说，邮局对寄送的邮件称重 时，尚未张贴详情单。因此，本案中详情清单的30克重量，表明邮件不是空的。某公司主 张未收到工伤认定结论通知书 ，缺乏充分的证据，法院不予支持。判决驳回原告诉讼请 求。后原告依法上诉，在二审期间，原告自行撤诉，二审法院作出了准予撤诉的裁定。二、案例评析根据我国工伤保险条例第20条第1款的规定，劳动保障行政部门有将工伤认定决定书 面通知申请工伤认定职工所在单位的法定职责。本案的争议事实是，被告邮寄给原告的邮 件内是否附有工伤认定结论通知书 （以下简称通知书 ）？原告一方承认收到了邮件， 但主张邮件中没有

6、通知书 ；被告主张已依法邮寄送达了通知书 。一审法院*人民法 院根据案件情况，在审判中运用事实推定进行了裁判。我们需要深入讨论的问题是，本案 事实推定适用中存在哪些问题？法院为何在本案事实推定适用中扮演较为“主动”的角色？行政诉讼中事实推定如何合理适用？（一）本案中，对合法邮寄的邮件可否进行事实推定根据是否有法律的明确规定，将推定划分法律推定和事实推定的是最基本、最重要的分 类之一。 布莱克法律词典中，事实推定（presumption of fact）是指“一项可以从已知的 一项或一组事实可以得出的、并未被法律要求的可反驳的推定。 ”2有美国学者则认为， 事实推定与许可性推定相同，是指陪审团面

7、对一定的证据，根据自己的生活经验作出的一 种特殊类型的推论。3一般而言，事实推定是指案件裁判者根据经验法则，从已知事实 （基础事实）推定未知事实（推定事实） ，并允许不利方当事人进行反驳的一种证据规则。 在现代诉讼中，证据裁判主义作为证据法的一项基本原则，基本要求是案件事实的认定和 整个裁决的作出，要建立在具有证据能力的证据基础上。因此，事实推定的适用应仅限于 存在证明困难的情形。鉴于现代社会对邮政的信赖和对邮递过程中证据较难获得的考虑，很多国家在立法和司 法中都将“合理邮寄的邮件推定为收件人已收到”作为推定的一种情形。当不存在“合理 邮寄的邮件推定为收件人已收到”的法律推定时，则可以适用对这

8、一事项的事实推定。就 本案而言，作为被告一方的行政机关既对邮件邮递的整个过程缺乏参与，又无法对邮件邮 递的风险进行控制。在获得证明原告已收到相应法律文书的证据上，存在着极大困难。因 此，作为被告的行政机关可以主张适用事实推定，人民法院也可以主动适用事实推定，进 而通过“装有通知书的特快专递已经被合理寄出”这一基础事实的证明，免除对原告 一方已收到相应法律文书的证明，进而对该争议事实作出认定。（二）本案中，事实推定适用中存在的主要问题通过上一部分的分析可知，在本案可以适用“合法邮寄的邮件推定收件人已经收到”这 一事实推定，但从具体适用来看，本案事实推定的适用存在着以下两个问题：1基础事实缺乏必要

9、证据证明事实推定的完整结构包含基础事实、推定根据和推定事实三个方面。其中基础事实应得 到确证，即基础事实的证明需要达到一定的证明标准；作为推定根据的是具有较高盖然性 的经验法则；推定事实则属于免证事实的一部分，无需证据证明。事实推定在行政诉讼中 适用，最重要的是基础事实必须得到证明。事实推定中虽然免除了一方当事人对推定事实 的证明，但基础事实仍需证明，并应达到行政诉讼的证明标准。就本案而言，法院在对基 础事实进行证明时，最主要证据是法院组织当事人对邮件重量的比对：A邮件原件为至 时（已张贴详情单）重量为28克 B放置一张通知书的邮件原件（已张贴详情单）重量为 32克 C双方提交的详情单记载重量

10、为30克 D另有邮局工作人员解释，邮局对寄送的邮 件称重时，尚示张贴详情单根据上述间接证据，法院在裁判中认为这“表明邮件不是空的” ，在“评析”部分，表述 却变为“表明邮件不是空的，应该有通知书 ” 。笔者认为，后一种表述是不能成立的， 依据上述间接证据，只能证明被告所邮寄的特快专递不是空的，不能证明邮件中有通知 书 。本案事实推定适用中，基础事实缺乏相应的证据证明。 “合法邮寄的邮件推定为收件 人已收到”这一事实推定的适用，必须首先证明“邮件已经合法邮寄”这一基础事实，而 本案的证据只能证明了“已邮寄出特快专递，且特快专递不是空的” ， “装有通知书的 特快专递已经被合理寄出”这一基础事实未

11、能得到有效证明。因此，人民法院不能继续适 用事实推定，不可推定原告已经收到通知书 。从案件来看，在证明通知书已经合法 邮寄之一基础事实的证明上，以下证据还需要进一步补充：A邮寄通知书的工作人 员证言 B如果存在对送达的业务记录，可作为书证提交2在未收到相应法律文书的事项上，原告一方不应承担证明责任按照大陆法系学者对证明责任基本内涵的理解，证明责任包含两个方面，一是主观的证明责任，是指在诉讼中，当事人应对有利于己方的主张提出证据加以证明的责任；另一个 是客观的证明责任，是指当案件事实陷入真伪不明时由哪一方当事人承担败诉风险的责任。 4客观的证明责任关系着当事人一方是否承担败诉风险，因此，证明责任

12、的分配对当事人 的权益保障有着极为重要的影响。在行政诉讼中，根据我国行政诉讼法第32条和最 高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 （以下简称为行政证据规定 ）第1条第1 款的规定5，以及行政诉讼“保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关 依法行使职权”的目的，客观意义的证明责任应当始终由被告行政主体来承担。针对行政不作为案件原告一方应否承担一定的主观证明责任的问题，最高人民法院行 政证据规定在第4条第2款规定， “在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程 序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法 定职责的；（二）原告因被告受理申请的

13、登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材 料并能够作出合理说明的。 ”由此可知，在起诉时，对于行政不作为案件中，如果属于依申 请的行政行为，原告应当提供在行政程序中曾经提出申请的证据材料；如果属于行政机关 依职权应作出的行为，原告则无需承担提出一定证据的主观证明责任。就事实推定适用的 效力而言，事实推定的适用既不转移客观证明责任，也不转移主观证明责任，仅对法官的 “心证”形成过程产生影响。这一点也反映出了事实推定在证明效果上弱于法律推定的特 征。 “事实上的推定，属法官自由心证范围内的问题，在发生举证的现实需要（本概念与举 证责任不同）时，并不与举证责任相联系。 ”6当不利一方对事实推定进行

14、反驳，也无需 积极地证明反对事实的不存在，能使法官之心证产生动摇时，事实推定就被推翻。7在德 国法上也同样认为，反驳事实推定“仅须提出足以动摇法院心证之反证即可” 。8因此，在本案中，原告既不承担客观的证明责任，也不承担主观的证明责任。本案的一 审法院在“审判”部分写到“现某公司主张未收到工伤认定结论通知书 ，缺乏充分的证 据，本院不予支持” ，并据此判决原告败诉。这是缺乏法律依据的。（三）本案中，法院在事实推定适用中扮演“主动”角色的原因本案中事实推定的适用，另有两个方面应当引起我们重视：首先，人民法院主动调取了 事实推定适用中确证基础事实所需要的证据，在事实推定适用中扮演了较为“主动”的角

15、 色。其次，该案中事实推定的适用，有利于作为具体行政行为的被告行政机关一方。对于 在有利于行政机关的事实推定适用中，人民法院所扮演的“主动”的角色，分析可知，法 院这种调查取证的行为，一方面有利于准确认定案件事实，是人民法院依法履行审判权的 体现。另一方面，从行政审判宏观视角出发，还可发现这种“主动”适用背后的制度性因 素。1被告一方证据的缺乏与法院的“迁就”在具体的行政法案件中，一方面， “基于行政法案例背后的制度意义与政策意涵，所造成 的冲击往往不限于个案” ，9因此，行政法案件的个案裁判还会对未来案件有着重要影响， 法院对的个案裁判还将有着超越个案的考量。另一方面，从行政审判宏观背景出发

16、可知， 自20世纪90年代以来，随着社会经济的发展和社会结构的变迁，我国行政诉讼案件的数量 不断攀升。根据2007年第五次全国行政审判工作会议公布的数据，2000年至2006年，共受 理一审行政案件639736件，平均每年比前十年年均受案数上升16.78%，10人民法院面临 着较重的审判压力。同时，行政立法和行政法学研究上对依法行政内涵中“法”的片面式 理解，导致了对依法行政中“事实”层面缺乏关注。加之行政程序立法的缺乏，大部分行 政行为的作出具有较大的随意性和任意性。行政机关在作出行政行为的同时，远未实现程 序化和规范化，未能依法保留在行政程序中相应的证据。从行政程序与行政诉讼的衔接来 看，行政程序中的证据是行政诉讼中证据的来源，前者的缺乏必将导致后者的缺乏。但是，当本案这样的行政案件被诉到人民法院后，面对缺乏必要证据支持的具体行政行为，出于行政权和司法权同为国家权力的亲近性