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1、宏观调控对房地产市场的影响宏观调控对房地产市场的影响法学法学 082 雷欣雷欣 08056212自从读了邢会强的宏观调控权运行的法律问题 ，对我国房地产的宏观调控有些自己的见解，在房价居高不下的当今天，宏观调控在房地长市场中扮演一个怎样的角色是至关重要的，尤其是怎样发挥其作用显得尤为重要。宏观调控的合法性本是经济法治的应有之义，然而近几年房地产市场的宏观调控却屡屡呈“非法化”的运行态势。这是由于我们将宏观调控行为定性为国家行为以逃避司法审查以及由此所带来的宏观调控权限配置失当所致，而我国一元化的住房发展模式则更使宏观调控失去了正确的方向。有鉴于此，重新厘定宏观调控行为的性质、设置宏观调控合法化
2、运行的协调机构、建构二元化的住房发展模式将是房地产市场宏观调控合法性的保障。地方分权诱发了地方政府的以下两种行为：一是强烈的投资和消费扩张动机，加剧了经济过热；二是强烈的地方保护动机，造成了经济割据。有的研究据此称地方政府的行为符合“邪恶假设”，即地方政府在本质上趋向于加剧经济波动而非有利于经济稳定。但是，以上两种地方政府的“邪恶行为”并非因为分权，而是因为分权的不规范。具体言之：一方面一年一度（或数年一度）、一省一个模式（或数省一个模式）的谈判式分权，造成地方政府的短期行为，也易使中央政府在谈判中处于被动，做出妥协和让步；另一方面，行政性分权又保留了较多的计划体制因素。地方政府的经济基础仍源
3、于按行政管辖的地方企业，而因分工和贸易扩大的收益无法转化为地方财源的增加，因而地方政府只能借助地方保护主义满足地方财政支出不断扩大的需求。此乃其一。其二，正如王全兴教授在评价将宏观调控行为定性为决策行为时所指出的：“宏观调控本来是寓于政府与市场互动框架中的一个由决策和执行两个阶段所构成的政府干预过程，宏观调控权作为与宏观调控相对应的一个法律概念，应当涵盖宏观调控的全过程。宏观调控过程中的决策，尽管主要由中央政权主体做出，但这种决策是政府与市场、中央与地方、宏观与中观之间纵向博弈的过程，也是不同地区、行业、利益集团之间在这种纵向博弈中相互协调的过程，在这一过程中，地方政权主体是宏观决策的参与主体
4、。”事实上，宏观调控权不仅仅是决策权，还有执行权和监督权，这样才能构成一个完整的宏观调控行为实现机制。其三，城市经营之所以成为房地产宏观调控的障碍，不是因为地方政府不能调控房地产市场，而是因为其角色错位、利益冲突了。如果地方政府以经营者的身份出现，企图“以地生财”，将土地收益作为自己的“第二财政”，就必然与民争利，从而有违宏观调控的目标。当然，由于政府角色的多重性，必然使宏观调控的难度加大，但这是制度设计的问题。不能一出问题就将权力上收，这必然会陷入治乱循环的老路。事实上，虽然中国的改革路径采用的是国家主导型的强制性制度变迁模式，但是综观人类历史上几乎所有的重大社会变革，都有着深刻的财政压力的
5、背景，即财政压力决定着改革的起因。1994 年中国实行分税制的财政体制之后，在中央与地方的博弈中从来没有形成过“纳什均衡”，中央政府总是能凭借其政治权力而占优。固然中央政府从中获得了强大的宏观调控能力，但是地方政府为了保证其必要的生存能力，“上有政策、下有对策”，城市经营不过是地方政府缓解财政压力的一个脚注。因此，要摆脱治乱循环的宿命，关键是要按照财政联邦主义的要求，合理划分财权，保证政权、事权、财权相统一，这样才能构建中央与地方互动的博弈模式。毕竟我们对计划经济下的行政干预有太多的联想。我国长期以来形成了“上有政策、下有对策”的中央与地方的博弈模式以及中央政府各部门之间各自为政、争夺部门利益
6、的局面，要改变这种状况必须依靠法律保障，建立不同部门尤其是中央宏观调控部门之间以及中央和地方政府之间相互配合和制约的制度。由于“计划、财政、金融三者各自难以相互取代，难以单独行使或者实施庞大的全面的宏观调控任务”，因此，当代市场经济国家的宏观调控大多采用综合协调型，即宏观调控主要由计划、财政、金融相互协调，联合控制。国家制定计划和产业政策，同时还以此为依据，制定和实施财政政策、金融政策等经济政策，并使用各种经济调节手段，调节市场主体的行为，使之符合宏观经济和社会发展目标。有学者建议在未来我国制定的“宏观经济调控法”中，应借鉴德国经济稳定增长促进法中的“一致行动的指导方针”、联邦与各州间提供情报
7、的义务和国家经济平衡发展委员会制度等相关的做法，尤其是建立国家经济平衡发展委员会制度。国际经济平衡发展委员会由联邦经济部长、财政部长、地方的代表组成，定期召开会议，联邦银行有权参加，共同商讨政府实现经济平衡目标的措施。按照当代西方经济学的经典理论，宏观经济政策的目标应该是：（1）高的且不断增长的国民产出（实际 GNP）水平；（2）高就业（或低失业）；（3）稳定或温和上升的价格水平，而同时价格和工资在自由市场上由供给和需求决定；（4）商品、劳务及资本旺盛的国际贸易，同时保持外汇汇率的稳定和进出口的平衡。30而我国房地产市场的宏观调控政策却难以同时兼顾这四项目标。尽管当下这种以经济增长为导向的一元
8、化住房模式不断地创造着经济奇迹，但是对不断飙涨的房价我们却无能为力。本来，住房市场化的目的应该是通过市场化更好地解决一部分民众（主要是富裕阶层）的住房需求问题，与此同时，其他人群（特别是低收入人群）的需求也应该在公共方案中一并予以考虑。但中国的住房发展却只考虑了通过市场化来分流老百姓的储蓄存款，以此拉动消费、促进国民经济发展，并没有将民生纳入为最重要的发展目标并在体制上保证这一目标的实现。虽然我国的住房制度改革就是要改变住房的分配方式，但却不应该全盘否定住房福利，因为福利分房作为一种带有社会保障性质的制度，是市场经济各国普遍实行的一项社会福利制度。然而遗憾的是，在实行住房制度改革的过程中，政府
9、为了给房地产商创造需求，总是迫不及待地将福利分房者们赶到市场上去，却一贯疏于对低收入大众群体的住房保障。迄今为止，各级政府所采取的实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障方面的措施只不过是杯水车薪而已。而从发达国家的经验来看，几乎所有市场经济国家，包括英国、美国、瑞典、新加坡等不同类型的国家，都能按照住房“供应-分配”的二元目标，或按“市场-救济型”或按“市场-福利型”的政策导向来保障“居者有其屋”。不仅如此，不少国家甚至把公民享有住房的权利写入了宪法。然而，我国作为一个社会主义国家，却非常不应当地忽视了政府在这方面最重要的职责。31反观我国香港特别行政区政府在房地产市场上的成功之处，
10、也正在于他们区分了商品房市场与经济公共保障体系是性质完全不同的两种模式，从而采取了两种不同的调控手段。综上所述，政府应明确在私人商品房市场和低收入住房保障体系中的不同目标定位。我国住房制度刚从一个完全的福利分房体系转到一个完全商品化的体系，还没有一个在市场之外的经济适用房体系。房地产市场还处于发展的初级阶段，地产商的欺诈、操纵市场和哄抬价格的行为已经引起民愤。政府在这种形势下作出的行政措施是可以理解的。但是，试图在商品房市场中推行经济适用房的住房保障体系，运用行政手段来进行调控，会造成政府职能在商品房市场上的错位，并且不能达到预期目的。而我国政府在一元化的住房发展模式之下冀望宏观调控政策既能保
11、证房地产市场成为国民经济的支柱产业并得到健康发展，又能改善住房结构、稳定住房价格，这与我国房地产市场出现的不断飙升的商品房价格和居高不下的商品房空置率并存一样令人费解。这一切均源于我国房地产市场宏观调控政策目标的多重性和相互矛盾性。因为房地产业的国民经济的“支柱产业”地位不是通过改善住房结构和稳定房价所能够达成的。参考资料：1、参见熊可：房产新政避免与现行法规冲突，法制日报2006 年 6 月 5 日。2、参见张守文：经济法理论的重构，人民出版社 2004 年版，第 413 页，第 416 页，第 418 页。3、参见张守文、于雷：市场经济与新经济法，北京大学出版社 1993 年版，第 79-80页。
