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1、河道管理范围内建设项目防洪影响及管理问题浅析铁岭市河务处徐大光 摘 要 通过对河道管理范围内建设项目防洪的影响分析, 以引起对河道管理范围内建设项目管理的重视, 指出目前 河道建设项目管理中存在着: 施工许可审批程序笼统、 简单, 建设项目审查组织不健全, 审查意见不完整, 缺少建设项 目后期管理、 监督制度等问题, 提出有效的整改意见。 关键词 河道 建设项目 影响分析 管理1、 河道管理范围内建设项目法律法规体系建设现状及规范 管理必要性1992 年 4 月水利部、 国家计委联合颁发了 河道管理范围 内建设项目管理的有关规定( 水利部、 国家计委水政 1992 7 号) (下简称 有关规定
2、) , 由此揭开了河道管理范围内建设项目管理的序幕。 随后实施的 中华人民共和国防洪法 和 水法(修 订) 进一步对河道管理范围内建设项目审查管理进行了规定。2004 年 7 月水利部印发了 河道管理范围内建设项目防洪评价 报告编制导则(试行) , 对防洪评价报告编制进行了规范, 建设 项目审查逐步向规范化迈进, 流域内各行业对在河道管理范围 内建设的报批意识明显增强。 通过对河道管理范围内建设项目 的审查, 新建项目对现有防洪工程、 对河势、 对防汛抢险和对水 利管理的不利影响, 得到减轻和降低, 维护了管理单位的合法权宜。 随着社会经济的快速发展和综合国力的不断提高, 地方有关 单位和个人
3、在河道管理范围内申请建设非防洪工程项目 ( 以下 简称建设项目) 的情况逐年增多。 这些建设项目大多是当地重点工程, 与社会经济发展密切相关。 但是, 这些项目的建设也给河 道防汛工作带来一定的负面影响。 所以如何最大限度减少建设 项目对防汛和防洪工作的不利影响, 使之有序进行、 依法进行、 不形成新的行洪障碍, 确保河道防洪安全, 必须对河道管理范围内各类建设项目对防洪影响进行分析, 为建立完善的法律体系 做保障。 2、 河道管理范围内建设项目防洪影响分析根据 防洪法 、有关规定 对建设项目审查内容的规定和 近年来工作实际, 笔者就河道管理范围内建设项目对河道防洪 的影响谈谈自己的体会。 2
4、. 1 跨河建筑物的影响分析跨河建筑物有桥梁、 渡槽、 电力铁塔等, 一般临河建筑物如 码头等的栈桥有时也需要跨越。 跨河建筑物跨越河流和堤防等 建筑物, 主要影响表现为: 支墩影响和跨越影响。 支墩占用堤身 断面可能对堤身渗流稳定产生影响, 布置在迎水面的支墩可能形成新的渗流通道, 建筑物正常运行时的振动也可能会产生不 利影响, 工程施工 (包括汛期施工) 可能产生影响甚至隐患。 布置 在河道里的支墩缩窄河道过水断面, 造成局部流速加大, 壅水、 流态紊乱, 带来冲刷等不利影响, 对河道行洪、 输水有重大影响。如跨河建筑物在河底以上设置横向联系梁或下承台, 则水流流 态更为复杂和紊乱。 当建
5、筑物支墩为壁墩时还可能产生挑流, 对 河道河势稳定有较大影响, 其影响因河道比降、 流速大小、 水位高低、 夹角大小等不同。 跨河建筑物与堤防相交可能对堤防日常 维护、 检查和防汛交通产生影响, 对以后堤防加高加固带来不利 影响。 一段河道内如跨河建筑物较多或相距较近, 则相邻建筑物 之间可能会产生相互之间的不利影响, 其影响因河道比降、 水 位、 水沙特性、 河势、 地质状况等不同而不同。2. 2 穿河、 穿堤建筑物的影响分析 穿河、 穿堤建筑物有穿堤管道、 隧道、 缆线及涵闸等建筑物。穿河、 穿堤管道一般从河底穿越或堤基穿越。 对河道及堤防的主 要影响包括: 施工期影响和运行期影响。 因施
6、工方法的不同, 穿 河、 穿堤管道对防洪安全的影响而有所区别。 目前广泛使用的定 向钻穿越, 施工时的施工工作压力往往造成对出、 入土点的很大 破坏, 易发生入土点和出土点塌陷, 同时正常运行时的工作压力有时会有一定振动, 对河道及堤防工程会有一定影响。 盾构穿越 和顶管也是广泛使用的穿越施工方法。 盾构穿越和顶管施工, 一 般需要工作竖井, 而工作竖井往往对河道、 堤防安全产生影响, 大洪水时甚至可能会因竖井产生渗透破坏。 穿河、 穿堤管道与土的接触面往往因受到扰动而发生变化, 对河道和堤防工程产生 一定影响, 可能会沿土与管壁的接触面产生渗流, 发生渗透破 坏, 造成堤防等工程失稳。 穿河
7、、 穿堤管道如引水管、 石油、 天然 气等管道, 多为高压管道, 工作时常产生一定的振动, 对河道、 堤防安全有一定影响。 穿堤涵闸和有压及无压涵管等穿堤建筑物一般多采用破堤 施工, 汛期施工对堤防发挥正常防洪作用影响极大, 施工后如不严格按标准回填, 将严重削弱堤防的抗洪能力。 同时, 运行方式、 方法、 管理、 维护对堤防安全也有相当影响。 有压涵管不仅在施 工中对河道堤防安全有影响, 运行会常常产生振动, 对堤防安全 有相当影响。2. 3 临河建筑物的影响分析 临河建筑物包括码头、 道路、 渡口、 取水口、 排污口等。 码头、 道路、 渡口、 取水口、 排污口等对河道、 堤防的影响主要是
8、建筑物 的阻水、 挑流以及局部流态改变对河道行洪和堤防及其他防洪 工程安全的影响。 有时取水头不仅影响河道行洪、 输水, 而且影 响航道安全, 取水口的设置对水资源的分配有较大影响, 如取水 量过大也可能对环境和生态安全产生影响, 取水口取水管管底高程的设置应充分论证。 近年来排污口的建设日益增多, 排污口 设置的影响是多方面的。 排污口往往既穿堤又临河, 不仅局部阻 水、 挑流和局部流态改变, 而且影响防汛交通安全和河道日常管 理; 受污水腐蚀, 排污管道极易断裂和老化, 往往在汛期造成重大险情, 抢险困难; 排污口对河水水质有重大影响, 直接影响第 三者合法的水事权益, 对水环境有重大影响
9、。 码头对河道防洪安全的影响不仅主要表现在对河道的阻 水、 挑流对河势的影响, 而且, 码头运行期间对河道和日常管理 的影响也相当大。 如汛期, 脱锚的船只可能冲撞下游的建筑物和 防洪设施, 沉船本身就构成行洪障碍且不易清除。 码头挑流会造 成河势的改变, 影响分流比和河道行洪、 输水, 当为边界河道时, 甚至影响到边界的稳定和第三人合法的水事权益。2. 4 拦河建筑物的影响分析 拦河建筑物如水闸、 拦河坝、 橡胶坝、 船闸等。 对河道安全和 河势变化影响较大。 由于河道被拦腰截断, 改变了天然河道的自然状况, 可能会造成局部淤积和冲刷, 汛期水流急, 枯水期下游 甚至断流, 对水资源和环境都
10、有较大影响。 由于水闸、 拦河坝等拦河建筑物的建设, 河道被截断, 改变 304 专题论述科技信息了河道的天然流势, 河道的天然河势会有较大改变, 水沙冲淤变 化相应改变, 由于蓄水时水位抬高, 地下水会因此而改变, 防汛 调度工作量相应增加, 水流流态会因调度方式的不同而随时改 变, 表现为水量时大时小, 流速忽缓忽急; 因水位抬高, 堤防浸润 线及渗流改变。 运行调度期间, 下游冲刷可能加剧, 上游则可能 会有不同程度的淤积。 橡胶坝虽然跨度大, 支墩少, 对河道阻水来说相对影响要小 一些, 但充、 放水时间长, 反应慢, 不能很快达到最大泄水量, 影 响河道行洪。 根据设计要求, 橡胶坝
11、充水一般需 6 至 10 小时甚 至更长, 放水则一般在 4 小时左右, 如汛情紧急, 则可能造成严 重壅水, 汛情传递不及时也可能阻水, 橡胶坝放水常常会陡涨陡 落, 对下游造成严重冲刷。 3、 建设项目管理中应急待解决的几个问题针对以上河道管理范围内建设项目对河道防洪的种种影 响, 这就要求河道主管机关对建设项目的开工建设要进行严格 的审批, 对建成后运行期间要加强管理, 但现行的 水法 、防洪 法 和 有关规定 对依法办理开工手续和某些管理方面规定的 不够详尽, 在一定程度上不能满足新时期依法治河的要求, 这里 笔者认为当前应当解决以下几个问题:3. 1 应规范施工许可审批程序 河 道建
12、设项目的批准程序按照 防洪法 的规定共分两步, 第一步是审查同意; 第二步是依法办理开工手续, 二者缺一不 可。 所以依法办理开工手续是河道建设项目批准程序的重要组 成部分, 其实质是建设单位要依法申请, 主管机关要依法审批。 我们在实践的过程中将依法办理开工手续定位为施工许可, 形 式是实行二者合一的颁发准许建设项目的批复文件。 准许施工 批复文件从其特征来说属于行政许可的范畴, 它是指在法律一 般禁止的情况下, 河道主管机关根据行政管理相对人的申请, 经 审查依法赋予其在规定地点、 按规定方式进行施工活动的行政 行为。 所以准许施工批复文件的颁发是一项非常严肃的工作, 是 一种行政赋权行为
13、, 河道主管机关在完成这一行政赋权过程中, 就必须要有科学、 合理、 公正、 完善的审批程序来规范许可权的 使用, 才能更好的调整、 沟通行政主体与行政相对人之间的管理 关系, 保障国家权力的合法行使。 而 有关规定 对依法办理开工 手续的规定较为原则、 笼统和简单, 不具有可操作性, 使得施工 许可审批无程序可循。 对此, 我们应尽快按照简便、 迅速、 经济、 效率的精神, 建立施工许可审批程序 (内部行政程序和外部行政 程序) , 规定建设项目的审批方式、 步骤、 时限、 次序、 地点、 审报 资格等, 并建立告知、 参与制度, 实施开工许可证制度。 从而更好 的规范、 制约、 监督行政机
14、关的行政行为, 保障行政相对人的合 法权益, 促进行政机关办事效率的提高。3. 2 应建立建设项目审查组织, 规范审查意见的签署 河道建设项目的建设方案, 必须报经河道主管机关审查同 意, 方可按照国家规定的基本建设程序报请批准, 然后依法办理 开工手续。 由此可见, 审查意见是建设项目能否建设的关键和基 础, 是办理开工手续的重要前提, 是综合反映我们管理机关要 求、 技术标准的法律文书, 同时它对办理开工手续也具有至关重 要的指导作用。 但是由于审查意见的签署受人为因素和外界影 响较大, 再加之有时有关部门之间关系不协调, 配合不到位, 极 易造成审查意见的简单、 不全面, 给施工许可手续
15、的办理和今后 的建设项目监管工作造成一定困难。 所以要确保建设项目审查 意见的客观、 公正、 真实、 全面, 就必须要有防汛、 工管、 规划、 水 行政管理等部门的有机配合, 就必须要有专业的审查组织作保 障。 所以有权部门应尽早对签署审查意见的组织形式、 职责和审 查意见的基本格式、 内容等做出明确规定, 以规范审查意见的签署工作, 消除外界的干扰和人为因素的影响, 做到内容、 要求、 格式的统一, 确保审查意见的高质量。 建设项目审查组织的形式可 以组建项目审查专家库, 抽专家形成专家组, 审查同意意见的基 本格式和内容应包括: 建设项目的位置、 地点、 建设方式、 规模、 技术和行政管理
16、方面的要求等。 3. 3 应建立建设项目后期管理、 监督制度 经批准的河道建设项目在一定时期内满足了堤防管理、 建 设, 河道行洪, 河水水质及河势变化的要求, 但由于建设项目使 用年限大多在十几到几十年之间, 其间随着时间推移河床的演 变和河道治理、 开发的进行, 河势、 河道边界条件等均会发生变 化, 使得一些建设项目在某些方面满足不了防汛的要求, 将会给 河道堤防安全、 河道行洪、 防洪工程建设及管理等工作带来诸多 影响, 甚至会造成一定的隐患。 要消除这些影响和隐患就必须采 取相应措施, 就必须要加强建设项目施工期间、 特别是建成后的 防洪安全检查和监督, 就必须要与建设单位经常联系要求其履 行整改义务。 而实践中对建设项目建成后的检查、 监督缺少可操 作的规定, 再加之管理单位随着人员的变化、 机构的变迁、 地域
