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1、杭州精英在线系列课件 http:/人口发展战略与人口政策人口发展战略与人口政策郭志刚北京大学社会学系教授、博士生导师一、中国人口政策的演变（一）我国的计划生育政策（一）我国的计划生育政策我们把前面的内容简单地给大家说一说之后，我就开始讲计划生育政策了。这个继续计划生育政策大家都是亲历的，不像我给学生们讲，开始计划生育他们还没有生出来，所以他们不会知道前期的计划，咱们在座的同志都应该清楚了。我给简单说一下。在文化大革命爆发以后，在 1973 年以后，我们国家的问题比较严重，其实是文化大革命把生产彻底搞乱了，在这种情况下，我们就深深地感觉到人口有很大的压力。购物券，布票、粮票，为什么会造出这些东西
2、来？物资不够，人口太多。在这种情况下，就开始了计划生育，全国建立计划生育的机构国务计划生育办公室。1973 年是这样的。从 1973 年到 1979 年可以认为我们计划生育的早期，但这个早期，我们有计划生育，但是没有人口发展战略，没有想那么远，而且当时我们只是想人口不要增长得太快了，增长得越快，我们的压力越大。周恩来肯定是最知道，因为他是全国人民的大管家，他知道人口多了，对生产发展会有什么问题，就是一个“短缺经济” ，最早期间计划生育的政策就叫“晚、稀、少” ，大家还记得什么叫“晚、稀、少”吗？“晚稀少”就是结婚、生孩子要晚，要改掉早婚早孕的习惯。第二个“稀”是指划开，稀稀拉拉，就是说你不要一
3、年生一个，你最好三年生一个。在最后一个是“少” ，其实这个“少”是数量，大家看，在这里头，既有数量，又有时间。你结婚第一次生育要尽量往后推，推了以后生出来以后，最好往后推几年再生第二胎。最好你不要生了，打住。但是那个时候没有明确地提出来，到 1978 年还提出非常明确的要求，最好生一个，最多两个，坚决三年以上，这都是周总理的话，周总理在召集各级政府部门的部委在明确地谈，而且当时他说我们中国既然是计划经济，所以就得搞计划生育，要不然经济不平衡了，周总理最难了，很难做。最好一个，最多两个，大家看，这时候这个话里面不是说很死，比较柔和，好象是号召性的比较多。我们再往下看，下一个阶段 1980 年到
4、1984 年的时候有一些变化。我们的政策就不是比较模棱两可的，用比较模糊的语言里表达了。这是为什么呢？实际上大家都知道那时候杭州精英在线系列课件 http:/发生了什么事情？“四人帮”倒台了，要把国民经济重新振兴起来。又恢复工作。实际上在 80 年代早期已经开始形成翻两番的思想，先达到小康水平，在这种时候，当时在人口上算了几笔账，你要达到小康，实际上是这样的，人口的负担太重了，经济起飞比较困难。所以在 1980 年 9 月的时候，这是中央的话，中央的文件里头摘下来的，说要采取坚决的措施，中间一大堆，最后要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。一对夫妇只生育一对孩子，我们现在有很多种称呼，外国人管我们
5、叫“一胎化”我们知道计生委合作所来人，在这个方面打了很多仗了，外国人管我们叫“一胎化” ，但是我们不承认“一胎化” ，我们不承认“一胎化” ，我们只承认中国有独生子女政策。外国人讲话有没有划过？真的有。大家看中央文件里头普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，当然这里用的语言还是提倡。其实在做的时候是怎么做的？可不是提倡了，那就是强迫的，你必须的。在 9 月的文件提出了以后，当时配给中共中央关于计划生育的第一封公开信就是这封信，首先号召共产党员、共青团员要一对夫妇只生育一个孩子，那时候我还只是小青年，当时要和我们签协议的，这个协议一签了要 28 岁恋爱，那你想生育得什么时候？那生育肯定得在恋爱、结婚之
6、后，要求是很高的。第二个就比较明确了。其实当时是采取了比较强硬的措施，尽管在文件上你看到的强调还是在说普遍提倡，其实已经不是简简单单地真正地像一个号召、提倡的意思了。如果党员，一个团员要是生了两胎，恐怕要受党权的处分，国家公职人员恐怕要开除公职，为这件事犯错误，当时认为是很严重的措施，确实是令人紧张的。为什么要做这件事呢？就是当时人口增长还是太快了，就想来一个“急刹车” ，这一个“急刹车”一脚踩下去，影响很大。差不多有四年的时间，从 1980 年到 1984 年是非常地严格的。在实践当中产生了好多问题，这个问题主要是两个方面。一个方面，在计划生育政策衔接这个阶段有一些计划，有一些夫妇本来生第一
7、个孩子，我准备生第二个孩子，我准备响应政府号召，推迟三年。结果，到了这个头上忽然就变了，说你老二不能生了，这会出毛病的。人家响应你的号召，推迟一年、推迟两年，准备第三年生的时候你说不能再生了，这个政策的衔接本身有一个问题。可能更大的问题还不再计划生育内，更大的问题是从1979 年以后我们农村进行了家庭承包责任制，家庭、农户成为一个最基本的生产单位，它需要劳动力，它要有一个长远的打算，我计划多少年下去，我将来劳动力从哪儿来。它不是再弄成生产队那样集体生产了，基本是家庭生产。这个时候，我们的农村政策、农业政杭州精英在线系列课件 http:/策和计划生育有一点打架了。你把生产责任交给一个家庭的时候，
8、你在这边就说不许生，你只能生一个，那它就有问题了，特别是它只生了一个女孩，那问题就更大了，这女孩将来要嫁出来的，我这块地将来谁来种。在这种情况下，社会当中产生了不少矛盾，所以就有了 1984 年到 1988 年的一个变化，这个变化我们俗称叫“完善政策” 。实际上简称为“开小口子，堵大口子” 。 “堵大口子”是什么呢？是指把第三胎严格控制住，还有“开口子”是指在农村，把可以生二孩的比例再增大，以前实际上也有一些特殊情况是可以生二胎的，但是数量非常少，百分之五不到，但是到了 1984 年到 1988 年的时候， “开小口子”就不是“开小口子” ，开得比较大，特别是对农村那些只有一个女孩，以前就算只
9、剩了一个女孩也不能再生了，在这儿考虑他的劳动力的问题，后来在“开小口”的时候，允许只有一个女孩能够再生第二个。这是这个政策的基本的改变。实际上在农村稍微宽松一点，城市没有“开”主要政策，而且是经济不太发达的农村地区。总结此阶段，我国 1984 年到 1988 年我们国家计划生育有一点乱套，前后在打架，在计生委内部实际上就有好几派。从干部那里分了派，从部级那边分了派，这个一直争论到现在其实还有，还在翻那段时期的账。（二）我国现行生育政策（二）我国现行生育政策我接着往下说。到了 1988 年的时候，中央政治局常委会专门就这件事开会，开完会以后订了这么几条，实际上就强调了一个，计划生育政策要建立在既
10、坚定又可行的基础上，这到现在也是我们计划生育的一个背后，你的政策要坚定又要可行，不能太脱离指令，是这个意思。然后它强调，我们调整政策在前面“开小口子” ，不是计生委的意思，也不是计生委某一些领导的意思，而是中央的决策，这是非常明确地提出来。然而在后边，当时因为有一些计划生育出现一些混乱了，主要是统一思想、进一步发言、加强领导。实际上这个跟方案的时候基本上除了有 4 年是比较震荡的，干部、群众之中都有一些混乱的思想存在。在这里头不光说中央政治局实行计划生育现行政策，第二个现行政策，刚发行的时候，有人开始叫，为什么政策基本定型了？在这四年的发展当中，它来来回回变了不少。这个现行中，到今天我们也叫现
11、行政策，实际上这个现行政策发展到 1988 年的时候就基本上定型了。在这个政策定型了以后最后没有全国的，全国的计划生育政策基本定型了，这里一直在讲法制，最后它是通过各个地方的人大常委会在 1990 年前后有各地的早晚不一样，但是杭州精英在线系列课件 http:/内容就修订了当时的计划生育条例，这个一个地方性法规，所以在这个里边我们讲计划生育，在 2000 年以后我们有计划生育法 ，但是具体怎么管？是一个本地化的规定。所以到各个省去看，各个省的政策不一样，到各个省的各个县去看，各个县也不一样，甚至在每一个县当中还有山区、平原，略有不同，所以是一个非常五花八门的政策，到了具体管理的时候我们讲条例，
12、距离的管理体现在地方性法规和条例上。现阶段计划生育政策的具体内容我就不需要再说了，要提倡晚婚晚育、少生优生、提倡一对夫妇只生育一个孩子，只是一般性的。还有一个分个不同，国家干部、职工城镇居民主要是一号政策，就是中央整体政策。农村有一些是可以生二胎的，特别是我们国家有好多个省在计划生育条例里边是明文规定的，就是头一个要是女孩的话，可以再生一个，但是无论哪种情况都不能生第三个，这是我们的一个要求。少数民族根据各自情况情况自己定，有的少数民族看得松一点，有的少数民族干脆没有，比如说西藏一直都没有明确地说藏族可以生一个，没有说这个数。我在这儿想给大家点一点，这些东西前边都是事实。我想给大家点一点：第一
13、，我们国家的政策虽然有过“一胎化”的一小段，但是那个“化”并没有在全国完全覆盖，因为实际上计划生育的力量也是越来越强了，在那个时候它的机构和能力都做到了。什么叫最后形成的现行生育政策呢？是一个多样化的的政策。大家也知道，各个省、各个县、各个地区都不一样，这个是根据各地的实际情况来分类指导的，分类指导是我们计划生育的一条原则。第二，我们要讲中国的现行生育有强制性，这叫计划生育政策，不叫改革计划，在国外好像也搞避孕、节育，都在搞服务，但是它都不是强制性的，在中国就是强制性的。这个强制性在地方法规里头，在计划生育条例里头是明确写进去的，因为它要告诉每一个老百姓做到，在这个做到的情况下，我们有明确的定
14、额，实际上就是一个限额，在中国的老百姓没有哪一对夫妇不知道自己能生几个的，都很明确，你能生几个很明确，比方说城市地区很明确的你就只能生一个，有一些农村可以生两个，有一些农村生了一个女孩还可以再生一个，但都很明确。这个定格化实际上规定了他们的生育数量，甚至还规定了他们的生育时间，你不能早婚早孕，早婚早孕违反规范条例，就要罚了。前三个是它的特点，如果在这里头，我们要是跟其他的特点再归结一下，实际上我们中国计划生育政策真正的特点就在于“独生子女”政策，就是明确地要求夫妇只生一个，这在其他国家很少，几乎没有，不但有定额而且定额非常低，非常少。我们曾经做了一个研究，做了一个计生委的国际司当时很高兴，因为
15、国外有攻击我们的人权问题，把他们跟计划生育连着，当时连着就两个，一个希腊问题，还有一个计划生杭州精英在线系列课件 http:/育问题。攻击中国“一胎化” ，当时我做了一个研究，国际司当时把这个研究结果拿出来说你看我们这儿有学者的研究了，我们的中国不是一个“一胎化” ，我们是一个多样化的政策，我们有“独生子女”政策，你们有生一个半的，有生两个的，一个半就是指头一个生了女孩，然后再生男孩。在这个政策地区，如果头一胎一半是生男的，一般是女的，实际上也就意味着有一半只生一个，女孩生两个，平均起来一个半，所以我们经常简称一个半政策，一个半、两个，甚至我们的少数民族地区还有三个，甚至还有没有划过的。这样说起来中国好像是多样化的，为什么我们还要说中国的特征是“独生子女”政策？我一会儿给大家看这个数大家就知道为什么了。因为在这里头独生子女的比例太大，其实我们想， “一孩半”政策是不是独生子女政策？还是。假如“一孩半”地区，她生了头一个小孩是男孩，那就是独生子女政策，只是说头一个是女孩，要是有条件开一个，在本地区至少开
