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1、中美油污损害赔偿基金之立法比较文 王婷婷内容提要 美国1990年油污法中的溢油责任信托基金所赔偿、补偿的油污事故，是发生在美国水域， 由各种船舶、设施或者未知污染源造成的漏油事故或者重大漏油威胁，油污的种类不限，任何种类、任何 形态皆可。我国2012年新设的船舶油污损害赔偿基金所赔偿、补偿的油污事故，须是危及我国海域的公共 船舶、渔船、军用船舶以外的船舶造成的油污事故或者重大事故威胁，油污的种类限于船用燃油和持久性 运输货油。相比之下，美国1990年油污法中的油污事故范围更宽泛，更有利于实现油污基金的立法目的， 我国在未来的海洋油污基金立法中可以适当借鉴。关键词 溢油责任信托基金 船舶油污损害
2、赔偿基金 油污事故一、油污损害赔偿基金概述 油污损害赔偿基金，是指以保护海洋环境、保证海洋 油污清污费用充足、弥补海洋油污损害为目标，依靠国家 行政权力的运用，按照法定的资金来源筹集起来的，在法 定的条件满足时通过特定的程序专门用于弥补海洋油污事 故中油污清污人和受害人损失的专项基金。油污损害赔偿 基金本质上是一种环境侵权损害赔偿责任的社会化，其通 常在以下情况中对油污受害人和清污人进行赔偿、补偿： 无法找到油污事故的责任方、油污事故的损害赔偿金和清 污费用超出责任方责任限制、责任方承担赔偿责任的财务 能力不足（如破产）。依据基金的资金筹集方式、管理模式、补偿范围的不 同，油污基金的具体名称在
3、各国也略有区别。依据国际公 约建立的基金为 “国际油污损害赔偿基金”(只针对船舶 造成的油污事故予以赔偿，因建立在国际公约的基础上， 所以国际性是其最大的特点)；美国的油污基金称为“溢 油责任信托基金”(采用信托管理模式，不仅赔偿船舶造 成的油污损害，还赔偿海上和岸上的设施造成的油污损 害。另外，只要是对美国水域造成污染损害后果的油污事 故，就属于基金的范围，而不论事故是否在海上发生)； 加拿大的国内基金为 “船源油污基金”(只针对船舶造成 的油污事故给予救济)；我国的油污基金名称为“船舶油 污损害赔偿基金”。在世界范围内，油污损害赔偿基金最早起源于1971 年设立国际油污损害赔偿基金公约（以
4、下简称1971年 基金公约），该公约后被1992年设立国际油污损害 赔偿基金公约(以下简称1992年基金公约)和2003 年补充基金议定书替代。到2013年为止，1992年基金 公约已经有113个缔约国或地区（我国只有香港特别行 政区加入该公约），2003年补充基金议定书已有29个 缔约国。没有加入国际油污基金的沿海国家和地区主要 有：美国、中国、秘鲁、智利、巴西、格陵兰、印度尼 西亚、沙特阿拉伯、也门、索马里等。美国是世界上最大的石油进口国，在1989年埃克森 瓦尔迪兹油污事故发生后，在数月内通过其国内1990年油 污法（以下简称O P A90）设立了10 亿美元的溢油责任信 托基金，为油污
5、受害人提供了比国际公约范围更宽、标准 更高的保护。该法生效后改动很少，而且在过去的二十 多年时间里，有大约100个依据该法作出判决的案件被联 邦法院判例汇编收录。虽然在2010年“深水地平线”漏油 事故发生后，O P A90的不足逐渐显露（主要是赔偿限额不 足），但该法仍然是目前世界范围内最成熟的调整海洋油 污损害赔偿法律关系的国内法。我国参照国际公约基金制度，财政部、交通运输部 联合颁布了船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法（以下简称油污基金管理办法），于2012年7月1日开http:/www.iopcfunds.org/uploads/tx_iopcpublications/annualr
6、eport2013_e.pdf. 丹麦属于1992年基金公约的缔约国， 但是其属地格陵兰岛并未加入。049 应用 17.2014 始对在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久 性油类物质的货物所有人或代理人征收油污基金，用于 船舶油污事故的赔偿和补偿。作为一种新生事物，我国 油污基金在对油污受害人、清污人进行赔偿、补偿的理 论和实践方面均存在诸多问题。为此，2013年9月27日， 交通部邀请了国内主要石油公司、航运企业、保险公司、 海事院校、律师界等共计30余名代表在上海海事局组织召 开了船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法实施细 则（征求意见稿）研讨会，针对船舶油污损害赔偿基 金在征收和
7、使用过程中出现的各种问题进行探讨。由于 美国O P A90的溢油责任信托基金制度是一个成功、先进的 范例，本文以美国溢油责任信托基金予以赔偿、补偿的油 污事故为视角，对O P A90的成文规定和重要判例进行介绍 分析，从而提出O P A90对我国立法和司法实践的可借鉴之 处，以期为上述细则的出台和未来我国船舶油污损害赔偿 基金的司法解释、司法实践提出建议。二、美国溢油责任信托基金所适用的油污事故 美国溢油责任信托基金设立的依据为1986年国内税 收法典第4611条和第9509条。1989年，国会修改了上述条 款，将修改后的基金条款并入预算调和法。但是，上述条 款只对基金的设立、支付限额、从国家
8、财政的借款权等涉 及政府公权力的事项作了规定，对于具体的支付条件、抗 辩条件、支付程序、追偿程序等基金使用制度则与责任方 的油污损害赔偿责任一起规定在O P A90、公海干预法、联 邦水污染控制法和其他法律中。在O P A90中，只有第1012 条单独对基金的赔偿范围、基金的抗辩条件、基金的支付 程序、向基金索赔的时效作了特殊规定，对于基金所适 用的油污事故，除第1012条所涉及的个别例外（具体见下 文），与责任方需要承担赔偿责任的油污事故相同，都规 定在第1001条“定义”和第1002条“赔偿责任要素”中。 笔者认为O P A90主要从以下四个方面对溢油责任信托基金所适用的油污事故进行限制：
9、（一）地域限制O PA90将油污事故发生的地域限定在可航水域、 与可 航水域相连的海岸带、 专属经济区。 何为可航水域？O PA90 第10 01（21）条将其解释为 “包括领海在内地 所有美国水 域” 。 在司法判例中， 联邦机构为了扩张其管辖， 多年来一 直对可航水域作了极为宽泛的解释， 即使某些水域并非传 统意义上的可航， 仍视其为可航水域， 如溪流、 湿地、 迁徙 性水禽赖以生存的水域和湿地， 以及除雨季以外都会干涸的旱谷。O PA90基本上包含了美国领域内所有的地表水。 近 年来， 美国最高法院 对此问题有所改变， 对美国水域作出 了狭义的解释， 否认了湿地与可航水域相连的观点。 但
10、是， 应该用什么样的标准来衡量油污事故与传统的可航水域的 联系， 联邦最高法院仍然没有形成较为一致的观点。 在以 往的判例中， 即使是直接排 放到陆地的油污， 如果 会有潜 在的污染地表水的可能， 法院也会判定该事故属于O PA90 中的油污事故， 但是如果油污只造成地下水污染， 没有污染 地表水， 则不适用O PA90。 另外， 第一巡回法庭曾经对大型 地下油罐的储存地点和排放模式进行综合考量， 认为油管 的漏油会流到冷凝管， 再从冷凝管排放到混合下水管道中， 最终影响到可航水域， 因此也可以适用O PA90。 同理， 排放 到暴雨管中的油污事故也符合适用O PA90的条件。 但是， 如果
11、排 放到与可航 水域仅有微弱联系的陆地则不能 适用 O PA90。 比如， 向一条无水的间歇性河流排放油污， 或者排 放油污到距离河流数英里以外的陆地， 且没有证据证明污 染转移到地下水层、 小溪、 河流、 河谷或者其他支流， 或者 油污仅仅是排放到地下水， 对地表水无任何影响， 或者地下 水与可航水域仅有间接、 远距离且微弱的联系， 都无法适用 O PA90。 综上， O PA90中的可航水域实际上包括了海洋、 海 滨和内陆水在内的所有美国领域内的地表 水， 并不限于传 统的航海意义上的可航水域， 而且是只要油污的结果发生 在可航水域即可， 无需事故发生在该水域。（二）污染源限制O P A9
12、0中溢油责任信托基金适用的油污事故的污染源 包括三种：船舶、其他设施以及未知来源的污染。O P A90对该法所调整的船舶作了公共船舶和船舶之 分。在该法中，船舶是指除公共船舶以外的各类水上运输 工具以及用作或可以用作水上运输工具的人造设备；公共 船舶是指由美国政府或其政府部门、州政府或其政府部门 以及外国政府所有或者光租，并且从事非商业用途的船 舶。也就是说，若无特殊说明，该法排除了对公共船舶的 调整。但是，此项排除仅限于该法对责任方所承担的油污 损害赔偿责任的调整，对于公共船舶造成的油污损害，依 据第1013条、第1014条，索赔人仍然可以从基金中受偿， 只是采用与非公共船舶不同的索赔程序。
13、O PA90所调整的设施， 是指除船舶以外的， 用作开发、 钻探、 生产、 储存、 处理、 转移、 加工或者运输油类的任何 一件或者一组装置、 设备、 器械， 包括为以上一个或者多个 目的而使用的任何机动车、 火车和管道。 因此，O PA90中的050应用 17.2014 溢油损害赔偿基金不仅适用于海上运输过程中发生的油污 事故， 而且适用于石油开采、 储存等海上作业过程中发生的 溢油事故。 设施分为海上设施和岸上设施。 在2010年墨西哥 湾溢油事故中， “深水地平线” 钻井平台就是被视为海上设 施而适用OPA90。 另外，OPA90将在外国海域或者大陆架从 事石油勘探、 开发、 生产、 储
14、存、 装卸、 转运、 加工、 运输的 外国海上设施单独列出， 由该设施造成的油污事故， 受害人 或清污人亦可以向基 金提出索赔， 但是将索赔人限制为美 国人。 比如， 在2011年的渤海溢油事故中， 作业方 “康菲中 国” 是美国康菲石油的全资子公司， 假如该事故中有清污人 或者受害人为美国公民、 法人， 而因事故产生的清污费用或 者油污损害超过 “康菲中国” 的责任限制， 或其财务能力不 足， 相关的美国公民、 法人即可向基金提出索赔。 通过此种 方式，OPA90可以间接为在外国海域从事石油开发的美国企 业提供资金支持和鼓励。对于未知来源的油污染，经总统对油污事故进行公 告，或者通知潜在的索
15、赔人后，油污受害人或者清污人也 可以向基金提出索赔。（三）事故种类限制O P A90中的“事故”不仅限于已经发生的事故，还包 括潜在的油污事故，即第1001条的“重大漏油威胁”。 O P A90对第1001条中“漏油”的解释比较宽松，不考虑责 任方的主观因素，故意和非故意的排放皆可，包括但不限 于溢出、漏出、抽出、排出、释出、流出或者倾倒。但 是，如果涉及基金的赔偿、补偿，就必须考虑主观因素。 如果事故的发生或者清污费用、损害的产生是由于责任方 或者第三方的故意或者不当行为造成的，则存在主观过错 的责任方、第三方不得向基金申请赔偿和补偿。何为重大 漏油威胁，O P A90并没有成文法条进行限定
16、，只规定了对 重大漏油威胁所采取的防止和减少漏油污染的费用可以视 为清污费，由符合条件的索赔人向基金提出支付申请。现 行公布的联邦判例对重大漏油威胁也没有明确解释，但是 在Whitehouse v. Davis（2001）一案中，由于大批轮胎着火 给环境和安全带来的危害，法院认为轮胎的燃烧也可能产 生重大威胁，因此判定从州油污基金中拨款来减轻该事故 造成的损害。美国学者认为，如果油污事故发生在经常降 雨的城区，或者临近常年性河流的地区，在判断是否存在 重大威胁时更需要非常谨慎地进行技术分析。比如，如果 向一条处在枯水季的河道里排放油污，考虑到事故地点为河道和存在周期性水流这一历史事实，尤其如果联邦洪灾 区地图显示此河流会有周期性洪
