浅析我国土地征收制度管理存在的问题和对策

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1、1浅析我国土地征收制度管理存在的问题和对策浅析我国土地征收制度管理存在的问题和对策08 土地资源管理土地资源管理 许超许超 2008046117 2010 年 5 月 25 日，一条重要的新闻出现在各大网站的首页“国土部拟出新规 落 实最严格土地管理制度”，通过对文章内容的浏览，不难看出虽然我国实行的是最严格的 土地制度，但是在实际的管理当中还是存在一定漏洞，所以就有人为了经济利益钻这些漏 洞，使土地管理的措施得不到落实，土地管理的目标最终也就落不到实处，土地管理也就 失去了它本身的意义。所以我们就要从土地管理中发现问题，解决问题，不断完善土地利 用管理制度，为保护土地，合理利用土地而努力。纵

2、观我国的经济发展，我们会看到我国的房地产发展十分迅速，座座高楼拔地而起， 城市化的进程在不断的加快。发展经济需要占用大量的土地，而占用大量的土地就需要对 土地进行征收。与我国现在居高不下的房价形成方差的是，我国的土地征收价格及土地征 收补偿却很低。所以在巨大的利益驱动下，很多人就钻土地征收管理的空子，违规操作。 因此，我国多数土地管理所出现的问题就主要集中在土地征收制度不健全方面。由于土地征收管理存在问题，致使我国频频发生关于土地征收的一些纠纷，从而使 得土地问题显得越来越突出，不仅是土地管理腐败所引起的，同时也是多方面的原因。土 地的不断征收引起了更多的矛盾，例如耕地的数量越来越少，粮食危机

3、越来越严重；失地 农民没有了收入来源，他们的生计变得困难，贫富差距就会拉大，造成社会的不和谐。因 此，土地征收存在的问题十分严重，我们应该制定相应的对策解决这些问题。土地征收是国家土地管理制度的重要组成部分，是国家特有的权力，其核心在于对土 地取得的强制性。在土地私有制国家，土地征收被称为“最高土地权的行使”，非依正当 法律程序，非有合理补偿，不得征收私有土地供公共使用。我国土地实行社会主义公有制， 土地所有权相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征收是指国家为了 社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和批准程序，并给农民集体和个人补偿后， 将农民集体所有土地转变为国家所有。

4、因此，土地征收是发生在国家和农民集体之间的土 地所有权转移。由于我国现行法律对所有权转移的规范不尽完善，因此土地征收制度存在 以下问题： 1 1我国当前土地征收中存在的问题我国当前土地征收中存在的问题 据有关统计，在中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法)通过后的1986 年至1995年，耕地累计减少10266万亩，年均减少1027万亩。我国目前人均耕地不到世界人 均水平的40，从1997年到2003年年底，7年间耕地减少了1亿亩(主要是退耕还林)。人均 耕地已由2002年的O098公顷降为0 095公顷，保护耕地的形势相当严峻。如此严峻的土地 形 势不能不让人重新审视我国的土地管理制度

5、，尤其是土地征收制度。总的说来，我国土地 征收制度基本上发挥了应有的功效，但随着经济和社会的发展，其暴露出的问题越来越严 重。 1 11 1 土地征收规范缺失，土地资源浪费严重土地征收规范缺失，土地资源浪费严重 土地管理法以前称为“土地征用”，各地政府以发展经济和城市化的名义，大量占用 土地，征地面积过大，动辄上千亩，甚至上万亩。各类开发区、园区过多过滥，城市规模 盲目扩张，80用的是农村集体土地。对“公共目的”限定不够，导致了土地征收权的滥 用。在征收土地的实际使用中，不仅可以用于国家公共建设用地，也可以用于企事业单位 商业目的建设用地。这直接导致土地征收权的滥用，更引发了深层次的矛盾。一些

6、企业利 用工业园区、农业园区、商业园区、科技园区、特色园区等巧立名目、变相圈地，对所征 土地进行转手炒作，从中牟利。政府千方百计从农民手里低价征来的建设用地，却有大量2的土地因为“征而 未用”而长年抛荒，造成耕地资源的浪费。 1 12 2土地征收补偿对被征收者保护不力修改后的相关法律依然不尽合理土地征收补偿对被征收者保护不力修改后的相关法律依然不尽合理 土地征收制度在我国建立较早，但到目前为止，我国没有较为系统的有关土地征收补偿的 完善制度。笔者认为，目前我国土地征收补偿制度存在以下不足： 第一，土地征收补偿宪法依据规定不到位。虽然我国早就建立了土地补偿制度，但“重征 收、轻补偿或无补偿”的宪

7、法模式，使得从建国到现在的四部宪法都没有规定土地补偿制 度。2004年3月通过的宪法 修正案中只规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征 收或者征用，并给予补偿。没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿，留下了分歧， 也使国家有关征用财产的普通立法很难把握。 第二，无专门系统的土地征收补偿法。我国土地征收补偿制度规定分散在单行的各个法律 中，土地征收补偿标准有很大差异，并且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性， 甚至是排斥性，从而危害法律具有的预见性和权威性。另外，这些法律、法规中的补偿标 准十分模糊，可操作性很差，这样行政机关的自由裁量权很大。 第三，土地征

8、收补偿程序混乱。我国土地征收补偿的程序只有简单的规定，现实当中往往 投有程序的保障，这就导致了我国无序征收的现象较普遍。一些地方不注意听取群众意见， 不尊重农民的合法权益。不少地区征地公告流于形式，甚至根本不公告。一些地方只强调 征地具有强制性，粗暴对待，甚至动用警力，加剧群众的对立情绪。 第四，土地征收补偿标准偏低，农民损失严重。土地征收时虽然也给了农民一定的补偿， 但其补偿对农民十分不公平。根据土地管理法第47条的规定：征收耕地的补偿费用， 包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费， 为该耕地被征收前三年平均年产值的六至三十倍。征收耕地的安置补助费，每一

9、个需要安 置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。被征收 土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。这种规定和土地被征收 后，所具有的价值比较，是比较低的。有的村镇干部以极低的价格从农民手中买地，又以 高价转卖给开发商，从中牟利，把土地当成“第二财政”。调查显示，目前大量土地交易 中，土地补偿费用真正到农民手里的只有510，村集体留下2030，其他上缴乡 及乡以上政府。不透明的土地交易把拥有土地经营权的农民排除在外，他们几乎没有获知 交易价格和谈判的权利。新修改的土地管理法并未如人们所期待的，对土地征收的补 偿标准做出调整，只能寄希望于实施条例和

10、各地方政策做出必要的修改。 第五，土地征收补偿救济手段不完善。这主要体现在司法救济被排除在救济手段之外，当 事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院受理较少。 1 1。3 3土地征收执行程序不严格，违法现象严重土地征收执行程序不严格，违法现象严重 一是在拟定征地、供地方案的程序环节中，土地行政主管机关违反土地利用总体规划，违 背经济效益的原则，出于某种原因而过多地考虑用地申请人的申请，置公共利益于不顾， 造成了无统一计划、无统一目的的违法批地，促成了土地资源的违法使用和浪费。 二是土地审批程序不严格，违法征收现象泛滥。我国土地征收过程中最大的问题是不按审 批程序，擅自占用土地、买卖出租等

11、非法转让土地和越权审批、先征后批、少征多占、以 合法征地掩盖非法占地等违法现象。 三是批准征收土地的步骤是日前较为混乱的环节。常见的现象是越权批准，即无批准权限 或超越批准权限违法行政，有的甚至领导个人说了算，即所谓“领导行政”。 1 14 4土地补偿费支付不到位，安置不落实，被征地农土地补偿费支付不到位，安置不落实，被征地农 民长远生计没有保障地方政府多数是一次性发放安置补助费，让被征地农民自谋职业。由3于农民自身条件有限，缺乏市场竞争能力，加上农村没有建立社会保障制度，被征地农民 很容易陷人失地叉失业的困境。一些地方政府截留、挪用、拖欠征地费，侵占农民利益。 长江中游某省建一条高速公路时，

12、四级部门截留了补偿费的45。有的地方村务公开制度 执行得不好，征地费收支状况不透明，造成农民对村、组干部不信任。一些地区劳动力市 场发育迟缓，加上失地农民文化素质低，很难就业，导致生活出路无法解决。 1 15 5腐败现象严重、社会各界反映强烈腐败现象严重、社会各界反映强烈 由于征地的决定权高度集中在政府手中，加上土地审批权重利大，极易滋生腐败，土地审 批领域已经成为腐败的重灾区。权钱交易已经成为了土地征收制度的最大阻碍，也是使土 地行政问题变得越来越严重的根源。 2 2我国土地征收中存在问题的原因我国土地征收中存在问题的原因 2 21 1 畸形的政绩观和利益驱动，是造成征地问题的思想动因畸形的

13、政绩观和利益驱动，是造成征地问题的思想动因 领导干部思想意识上对农民利益重视不够，相当一些地方的领导干部以牺牲农民权益为代 价发展经济的观念仍然没有得到根本扭转。土地是稀缺性的资源，征收土地的成本在市场 经济下会随着土地数量的减少而不断上升。低征商卖的利益驱动使一些地方向农民征收土 地时，按农业生产的边际收益支付补偿安置费，而向社会拍卖时按土地的市场价格(包括工 商业的边际收益、稀缺成本及预期)成交，形成了价格上的巨大差距。 2 22 2政府征地的权力得不到有效的制约，是造成征地问题的根本原因政府征地的权力得不到有效的制约，是造成征地问题的根本原因 土地征收的范围过宽，征地范围既包括了国家公益

14、性的建设项目，也包括了经营性建设项 目，从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的， 一律动用国家征地权。一些非国家建设的工商经营性用地，尤其是房地产开发用地，也是 通过征地取得的。土地征收过程中老日姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补 多少，主要是政府说了算，必然会造成农民得不到应有的补偿。政府具有双重身份，一方 面，政府采取强制手段征收集体土地，该行为具有行政行为的特征，且政府还有监督土地 征收的职责；另一方面，政府在征收土地的民事关系中，是土地所有权获得者，并且通过 征地可获得经济利益。政府在征收土地过程的角色冲突，必然影响其监督职责的履行，这 也

15、是土地征收中存在问题的根本原因。 2 23 3相关制度不健全，也是造成征地问题的原因之一相关制度不健全，也是造成征地问题的原因之一 一是基层民主制度不完善，受上级干预过多，村干部不能在土地转让这样的重大利益问题 上代表农民利益，村民对补偿金的分配和使用不能有效地进行监督。 二是干部考核机制不合理，由于各地政府的工作绩效仍然以经济总量和增长的速度作为主 要指标，为了体现政绩，最容易见效的方式就是通过大量引资拉动GDP等指标的增长。这就 难免造成地方干部重经济发展，轻耕地保护；重政府创收，轻农民权益；重自身升迁，轻 农民生计的问题。 3 3土地征收问题的分析土地征收问题的分析 其问题主要是由于制度

16、本身存在的问题所引起的： 第一，被征地用途对征地补偿有很大影响。最典型的是用于公益性项目的征地补偿往往比 用于经营性开发 项日的征地补偿低得多，国家重大项目的补偿标准应依据国务院的文件另行决定。依据用 途决定补偿相当于市场上销售的价格取决于买家的用途，这显然与市场经济相悖。尽管土 地价值与用途是相关的但是实现土地资源效率最大化的市场机制应该是土地价值决定用 途，而不是用途决定土地价值。 第二，征地制度没有明确土地价值(特别是土地价值增值)的权属归属(农民、集体、政府)。 理论上，土地价值是社会产生的，这就是为什么喜马拉雅山脉中、塔格拉玛干沙漠里的土 地价值几乎为零，而上海、北京等城市中的土地可以说是寸土寸金。同样，城市化和政府4在基础设施的巨大投资是土地增值的最主要原因，特别是在城市建成区边缘。如果这部分 土地价值增值部分全部被土地的拥有者(或占用者、利用者)获取，这相当于“天上掉馅饼” 给他们，这也是不公平的，是一种变相的国有资财流失(国家投资，个人获利)。很多国家 都是通过土地或房地产税