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1、 未决羁押制度的理论反思陈 瑞 华内容提要:在中国刑事诉讼中,未决羁押与刑事拘留、 逮捕无论在实体条件还是适用程序上都没有发生分离。同时,无论在审判之前还是审判阶段,羁押的适用几乎完全依附于刑事追诉活动,而没有形成独立的、 封闭的司法控制系统。由此,未决羁押制度在启动、 审查、 期限、 场所、 救济等方面都存在着明显的缺陷。要完善对未决羁押的法律控制,就必须贯彻法治原则,引入针对未决羁押的司法审查机制。而这会直接涉及到整个司法体制甚至宪政体制的改革问题。关键词:未决羁押 司法审查 法治 司法救济一、 引 言在1996年刑事诉讼法的修改完成以后,中国的刑事强制措施制度发生了一些明显的变化。一方面
2、,作为行政强制手段的收容审查在法律上不复存在,刑事拘留的适用范围、 条件、 期限等得到了相应的变革,这使得收容审查终于被 “吸收到刑事诉讼法中”,而不再是公安机关用来羁押犯罪嫌疑人的手段。另一方面,逮捕的条件得到一定的变更,财产保释制度得以建立,监视居住和取保候审的适用程序得到完善,羁押的期限也较之以往更加明确了一些。可以说,仅仅从法律条文本身来看,强制措施制度确实向法治化的目标迈进了一大步。然而,时隔不过三年,这一制度在实际运行中就出现了不少问题。其中最引人注目的莫过于 “超期羁押” 、“变相羁押” 、“久押不决” 等问题。大量的有关公安机关、 检察机关滥用强制措施的案例,在新闻媒体上不断得
3、到披露。强制措施适用中出现的问题也引起了最高立法机关的注意。在2000年由全国人大常委会内务司法委员会组织实施的 “刑事诉讼法执法大检查”中,超期羁押与刑讯逼供、 辩护律师职业风险等问题一起,被作为 “执法检查” 的重要内容。中国古人有言:“徒法不足以自行” 。法学者仅仅关注于法律条文或书本上的法律是远远不够的,法律制度在社会中的施行状况和实际效果,也非常值得研究者加以关注。一般而言,在一项法律颁行之后,其施行效果与立法者的预期出现差异,这几乎是不可避免的。尽管如此,强制措施制度的改革目标与其实施效果之间的距离之大,还是令人极其惊异的。立法机关06北京大学法学院教授。所作的改革努力不能说没有针
4、对性,也不能说是没有力度的。但为什么在一些旧的问题得到解决之后,一些更大甚至更为严重的新问题又频频发生? 1996年的改革究竟是否切中了中国强制措施制度的要害?是不是有一些带有根本性的问题始终就没有被发现和触及?在强制措施制度的建构上,立法者是否遵从了一些基本法治原则 作为一种研究强制措施问题的新尝试,本文将分析的焦点集中到 “未决羁押” 问题上。所谓 “未决羁押”,是指犯罪嫌疑人、 被告人在法院作出生效裁判之前被剥夺人身自由的状态。在西方法律论著中,未决羁押通常被称为 “审前羁押”(pretrial detention)。但是,考虑到 “审前羁押” 很容易被误解为 “审判前阶段的羁押”,而将
5、审判阶段的羁押排斥在外,因此,笔者在本文中采用 “未决羁押” 这一称谓。无疑,在整个刑事诉讼过程中,羁押属于限制公民人身自由最为严厉的手段。从某种意义上说,刑事诉讼中的强制措施就是由羁押性措施与非羁押性措施组合而成的。而诸如取保候审、 监视居住之类的非羁押性措施,在不同程度上具有替代羁押措施的功能。因此,未决羁押在制度设计和实际实施方面的状况,大体上可以反映出一个国家刑事强制措施制度的法治化水平。本文以下将分七个部分展开讨论。其中,前四部分重点对中国未决羁押制度的特点加以描述和分析。在此基础上,笔者将对这一制度进行一些反思性评价,以引导读者发现这一制度的主要问题和缺陷。在文章的后两部分,笔者会
6、基于刑事法治的立场,提出改造中国未决羁押制度的基本构想,并对这种改革可能遭遇的宪政制度、 司法体制以及诉讼程序设计等方面的困难,作一具体的分析。本文的宗旨是尽可能地发现和暴露问题,并分析解决这些问题的困难之所在。至于这些问题的最终解决,则更多地依赖于体制的变革和观念的革新。二、 未决羁押的性质在中国刑事诉讼中,法定的强制措施共有五种,其中与羁押有关的强制措施主要是刑事拘留和逮捕。一般认为,拘留是公安机关、 检察机关在紧急情况下对现行犯或重大嫌疑人采取的暂时剥夺人身自由的强制措施;而逮捕则是检察机关、 法院对那些有证据证明有犯罪事实、 可能被判处有期徒刑以上刑罚、 采取其他强制措施不足以防止发生
7、社会危害性的嫌疑人,决定实施的剥夺人身自由的强制措施。与刑事拘留和逮捕相比,羁押并不是一种法定的强制措施,而是由刑事拘留和逮捕的适用所带来的持续限制嫌疑人、 被告人人身自由的当然状态和必然结果。与此同时,无论是在适用理由还是适用程序上,未决羁押都基本上依附于整个刑事追诉活动,而没有形成独立、 封闭的司法控制系统。中国未决羁押的这一性质具有如此深远的影响,以至于我们所要讨论的几乎所有问题都与此有着密切的联系。然而,由于不具备较为开阔的思路和眼光,包括笔者在内的研究者过去对于这一点,不是视而不见,熟视无睹,就是无意之中加以忽略。为了对中国未决羁押的这一性质作出较为具体的分析,笔者运用比较法的方法,
8、从适用程序和适用理由等方面考察中国未决羁押制度的整体特征。(一)羁押适用的程序几乎在所有西方国家,逮捕与羁押在适用程序方面都是明显分离的。从各国的立法情况来看,逮捕不过是以强制方式使嫌疑人到案的一种措施,它一般只会带来较短时间的人身监禁。不论逮捕的实际授权者是谁,在逮捕后法定的羁押期限结束后,司法警察或检察官必须毫16不迟延地将嫌疑人送交司法官员,后者有权对是否继续羁押嫌疑人的问题进行全面的审查。 经过审查和听审,司法官员确认案件具备羁押理由和条件的,就作出正式羁押的决定或命令。 否则,就将嫌疑人加以释放或者采取其他非羁押性强制措施。这样,除了那些由法官未经逮捕而直接授权实施羁押的情况以外,逮
9、捕与羁押一般构成了两个相互独立的程序。这种逮捕前 置主义或者逮捕先行主义的制度设计,保证了对嫌疑人的逮捕和羁押将受到双重的司法审查, 并使得剥夺公民人身自由的强制措施始终掌握在司法机关的控制之下。大体上看,中国的刑事拘留在某些方面类似于西方国家法律中的紧急逮捕或者暂时逮 捕。因为这种拘留通常被视为在紧急情况下暂时限制犯罪嫌疑人人身自由的刑事强制措 施,其适用对象主要是现行犯和 “重大嫌疑分子”,并由负责侦查的公安机关或检察机关自行加以授权和适用。但是,与西方国家的紧急逮捕、 无证逮捕不同的是,中国的刑事拘留所带来的 羁押期限不是短暂的24小时或者48小时,而是14日甚至37日的时间。甚至在一些
10、例外的情 形下,公安机关还有权自行延长刑事拘留的期限,使得这一期限可以长达几个月。同时,这些 羁押期限以及羁押期限的延长完全依附于刑事拘留,成为刑事拘留适用后的必然后果。可以 说,在刑事拘留的适用程序这一环节上,拘留与拘留后的羁押是完全合而为一的,这种羁押的采取几乎是自动的和当然的。如果作一比较的话,那么,真正与西方国家无证逮捕、 紧急逮捕 相类似的应当是中国公安机关行使的留置,而刑事拘留大体上相当于无证逮捕(arrest withoutwarrant)与羁押(detention)的总和。在中国的刑事司法实践中,刑事拘留的适用已经达到较为普遍化的程度。尤其是公安机 关在申请检察机关批准逮捕之前
11、,对于需要剥夺人身自由的嫌疑人,警察会首先考虑适用刑事拘留,以便 “有效地弥补公安机关在办理刑事案件中可能存在的办案期限不足问题”,从而 为犯罪证据的收集(尤其是嫌疑人口供的获得)提供羁押上的便利。另一方面,刑事拘留完全 由公安机关自行授权,自行实施,加之在适用条件上较为宽泛和灵活,这也在客观上为公安机 关广泛适用这一措施创造了条件。这样,刑事拘留在几乎所有由公安机关侦查的案件中都成 为逮捕的前置程序。如果说刑事拘留大体相当于西方国家无证逮捕与羁押的总和,并会直接带来较长时间的 羁押状态的话,那么,中国法中的逮捕是不是就相当于西方国家的通常逮捕或者有证逮捕呢? 答案是否定的。这是因为,西方国家
12、的有证逮捕或通常逮捕只是强制嫌疑人、 被告人到案或者 出庭的手段,它除了在经由司法官员授权实施这一点上与无证逮捕、 紧急逮捕不同以外,在性 质上与后者并无实质的区别。相比之下,中国法中的逮捕不仅仅是强制嫌疑人、 被告人到案的一种行为,而更是会直接导致嫌疑人、 被告人受到较长时间的人身羁押。根据刑事诉讼法典的 规定(第124条) ,逮捕后的侦查羁押期限为二个月。这就意味着,检察机关一旦作出决定或者 批准逮捕的决定,就至少将使嫌疑人、 被告人受到二个月的羁押状态。可以说,中国法中的逮26王学林:公安机关办理刑事案件程序规定释义,群众出版社1998年版,第129页以下。当然,根据中国现行警察法的规定
13、,公安机关在采用刑事拘留之前,还有权实施留置措施。一般说来,适用留置的目的开始不一定是保证刑事侦查的进行,而是 “维护社会治安秩序” 。但是经过当场盘问、 检查后,发现嫌疑人 “被指控有犯罪行为的”,“有现场作案嫌疑的”,“有作案嫌疑身份不明的”,或者 “携带的物品有可能是赃物的”,警察可以将其强行带至公安机关继续进行盘问。这样,发现被盘问者具有明显犯罪嫌疑的,警察就可以对其人身自由加以限制了。被盘问人在公安机关被留置的时间一般不超过24小时。但在特殊情况下,经县级以上公安机关负责人批准,可以延长到48小时。显然,这种留置实际属于刑事拘留适用前的羁押措施。陈瑞华:审前羁押的法律控制 比较法角度
14、的分析,政法论坛2001年第4期。捕既具有强制到案的作用,又具有持续剥夺嫌疑人人身自由的功效,它大体上相当于英美法中 的 “有证逮捕”(arrest with warrant)与 “羁押”(detention)的总和。由此看来,中国法中的逮捕本 身就包含着羁押,而没有与羁押在适用程序上发生分离。与刑事拘留不同,逮捕一般由公安机关或其他侦查机关申请,检察机关负责审查批准。但 这种审批基本上采取了一种行政化的程序。在侦查阶段,检察机关要对公安机关提交的提请 逮捕书和案卷材料、 证据进行审查。对于一般案件,是否批准逮捕要由检察长作出决定,但重 大案件要提交检察委员会讨论决定。检察机关经过审查,批准逮
15、捕申请的,要发布批准逮捕决 定书,公安机关据此制作逮捕证,然后才能实施逮捕。当然,对于检察机关自行负责侦查的案 件,逮捕要由其侦查部门提交审查批捕部门进行审查。是否批准逮捕由检察长或者检察委员会作出决定。 如果说逮捕一旦得到决定或者批准,就意味着嫌疑人将受到长达二个月的羁押的话,那 么,二个月的羁押期限届满以后怎么办呢?根据中国刑事诉讼法典的规定,在逮捕所直接带来 的二个月的羁押状态结束之前,是否继续羁押以及羁押期限的确定问题,要由 “上一级检察机 关” 或者 “省级检察机关” 加以审查批准。一般说来,这两种检察机关有权针对不同的情况批准延长羁押期限三次,最长可达5个月。在作出这种延长羁押期限
16、的决定时,“上一级检察机关” 或者 “省级检察机关” 都采用了极为简易的行政式审查方式。在司法实践中,公安机关对其负 责侦查的案件,需要延长羁押期限的,应向同级检察机关提出延长羁押期限的意见,并提供 “简 要案情” 。同级检察机关审查同意后,层报上一级检察机关或者省一级检察机关批准。省一级 检察机关和最高检察院负责侦查的案件,有权自行直接决定延长羁押期限。省级检察机关以下的其他检察机关负责侦查的案件,需要延长羁押期限的,则由侦查部门报上一级或省级检察 机关批准。从形式上看,侦查阶段至少存在着上一级和省级检察机关审查批准羁押期限延长的制度。 但案件一旦进入审查起诉阶段和审判阶段,在对嫌疑人、 被告人的羁押问题上,就连最起码的 审查程序都不存在了。司法实践的情况表明,审查起诉和审判阶段的羁押基本上属于侦查阶段羁押的自然延续,而不需要经过任何形式的专门审查批准程序。在审查起诉阶段,检察机关 一般不会就是否继续羁押嫌疑人的问题举行任何形式的审查。对于嫌疑人及其辩护人可能提 出的有关解除羁押状态或者变更强制措施的申请,
