我国土地储备制度研究

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1、我国土地储备制度研究我国土地储备制度研究摘 要 2007 年 11 月 19 日,国土资源部、财政部、中国人民银行三部门联合颁布土地储备管理办法 (以下简称办法),首次在国家层面对土地储备的概念予以界定。根据办法,土地储备,是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。 土地储备制度的核心要素是土地。土地除了具有传统民法意义上的财产属性外,还具有差异性、整体性、有限性等自然特性以及历史传承性,这些属性构成土地的资源属性,是土地储备制度产生的根源。同时,土地储备制度的建立也有利于调整和规范土地市场。土地储备制度

2、是土地法律制度的重要组成部分,同时又因其主体、客体的特定性以及法律关系的双重性,具有不同于其他法律制度的特征。 土地储备制度昀早起源于西方,是在西方市场经济发达国家城市化过程中发展起来的一项以促进社会保障、增进公民福利为目的的制度。从国外的经验看,土地储备具有改善城市居住环境、促进城市和谐有序发展、抑制土地投机以及降低住房价格的作用。 总体来看,国外采用土地储备制度是在土地市场建立后,用来弥补市场缺陷,限制地价上涨、投机,而我国是在土地市场还没有完全建立起来,地价受到抑制的情况下,希望通过土地储备制度来完善市场,促进市场成型。二者虽有不同,但国外土地储备制度的成功经验也带给我们一些重要的启示。

3、 虽然起步较晚,然而短短十几年间,我国土地储备制度伴随着市场经济,特别是土地市场的发展,从地方摸索到全国铺开,不论从立法数量上还是从各地土地储备机构的数量上,都取得了飞速的发展。它的建立和推广使得土地交易逐步走向市场化,打击了土地交易的隐形市场;盘活了城市的存量土地,尤其对国有企业改革发挥了重要作用;增加了地方政府的收益,加快了城市基础设施建设的步伐。1 但是由于土地储备制度在我国仍处于发展和摸索阶段,土地储备制度仍然存在一些问题。例如,由于闲置土地大量存在等因素导致土地宏观调控功能不能充分发挥,尤其是在房价居高不下的当下,这一问题显得尤为突出,也成为质疑土地储备制度的重要原因。针对这个问题,

4、笔者认为一方面,应当通过调动国土部门的工作积极性,采取自下而上的方式充分发挥基层土地储备机构在处置闲置土地方面的职能优势以及建立土地储备运行监督机制等手段来保障土地储备制度宏观调控功能的发挥;更为重要的一方面,应当是对土地储备制度功能定位的核心问题,即政府在土地储备制度中的角色定位问题予以进一步明确。土地储备就是要实现政府利用其土地所有者代表和公共管理核心的地位,对有限土地的收购、规划、用途等实行垄断,确保土地的节约,维持社会的可持续发展。因此,在土地储备中,起主导作用的是政府,而且必须是政府,只有政府才是公共利益的代表,才会以维护公共利益为根本宗旨。但是,土地收购和出让从本质上讲属于经济法律

5、行为,因而又要遵循一定的市场规律,有效地发挥市场对土地资源的基础性配置作用,实现土地的高效利用,防止出现政府失灵和腐败行为。针对这个问题,笔者认为应当首先界定政府的界限,将市场的还给市场,比如土地储备的收购和供应环节。在收购环节,杜绝借政府的计划、规划的名义来粉饰获得土地的公益色彩,从而作为强制收购的理由。在收购土地时,无论何种收购方式,都应使用市场定价机制,确定合理的补偿标准或收购价格,以维护原土地权利人的合法权益。应尽量少用强制收购方式,而应多使用协商收购方式,以杜绝在实践中发生的,由于过多地使用强制收购,甚至是借土地储备名义行商业开发之实的强制收购而产生的大量拆迁补偿纠纷或自焚事件。 在

6、明确土地储备制度的功能定位后,直接涉及的是土地储备机构的设置问题。目前的土地储备机构定位为事业单位。然而由于事业单位的模糊性质与我国政府所规定的政企、政事分开存在矛盾,因此,未来存在进一步分化的可能。而土地储备制度作为一种调控经济的长效机制,不可能总让其执行者保持“临时机构”的身份。因此,应当进一步将土地储备机构划归行政单位。同时,应当将公众参与机制引入土地储备机构设置的有关工作中,提倡设立土地储备决策委员会,吸收人大代表及外部专家参与决策;通过公开会议或设置咨询机构等方式让公众充分了解土地储备的相关信息,引导公众规范参与、评价、监督2 土地储备制度的实施,防止土地储备机构偏离预定目标,提高决

7、策效率和土地储备工作的可行性。 昀后是土地储备制度的运行。就具体的土地储备运行模式而言,我国目前主要存在 3 种土地储备模式:一是按照市场机制运行的上海模式;二是以行政指导为主的杭州模式;三是行政指导、市场运作相结合的武汉模式,三种模式各有其特点。笔者认为,结合现阶段我国的国情,土地储备运作模式应当选择政府与市场相结合的模式,即武汉模式,并借鉴上海模式的优点,对武汉模式进行优化,形成土地储备运作模式。该模式以有效执行国家的土地宏观调控政策为前提,在组织机构上设置的是多层级的领导体制,设立土地储备委员会来协调整个土地储备机构以及相关部门的运行,并且为土地储备提供宏观决策,同时按照要求批准土地储备

8、计划,其还负有协调城市规划、房产等相关部门的义务;土地管理局则隶属于城市土地储备委员会,依照该委员会要求制定储备计划,同时,对土地储备中心和土地交易中心进行监督与指导。该模式在具体执行机构设置上,设立了土地储备中心和土地交易中心。向土地储备中心提交申请并得到通过的原用地者可以通过土地交易中心进行土地交易。通过土地储备中心和土地交易中心的协作,有利于土地储备机构的合理分工,并且减轻土地储备中心庞大的交易压力和收购土地的资金负担。由于土地储备中心扮演着执行政府职能和从事经营活动的双重角色,事实上其很难同时扮演好这两重角色,所以隶属于土地交易中心的土地公司的成立可以把土地储备中心从尴尬的角色定位中解

9、脱出来,从而促进了土地储备运作机构的完善。3Abstract On November 19 2007, the Ministry of Land and Resources, the Ministry of Finance and the Peoples Bank of China jointly issued the Regulation for Land Reserve Administration hereinafter referred to as Regulation, which firstly defined the concept of land reserve at nati

10、onal level. According to Regulation, land reserve refers to the behavior of acquiring land lawfully, doing early-stage development, and restoring for future supply, which is conducted by the land and resources department of city or countys government for the goal of achieving macroeconomic regulatio

11、n and control of land market and promoting the rational use of land resourcesThe land is the core element of land reserve system. Except for the property attribute defined by the traditional civil law, land has the character of otherness, globality, limitation, and historic inheritress. These are th

12、e resource attribute of land and the root cause for the land reserve systemLand reserve system is the important component of land law. And it is different from other legal system, with its specificity of subject and object and duplicity of Legal RelationshipLand reserve system originated in the West

13、. Developed in the process of urbanization, market-economy developed countries in the west practiced the land reserve system that aimed to promote social security and welfare of citizensExperience from abroad shows that land reserve system has the effect of improving our living environment, promotin

14、g harmonious and orderly development of city society, curbing land speculation and lowering housing prices. As a whole, foreign land reserve system was adopted to remedy market flaw and curb land speculation after the establishment of land market, while our land reserve system built under circumstan

15、ce in which land market had still not been fully established. Thus, our government hoped to promote the formation of land market through the systemThe establishment of land reserve system was started rather late in our country, but it has developed rapidly just for more than ten years with the growt

16、h of marketIeconomy, especially the growth of land market. It made the land transaction begin to move toward commercialize stage by stage. It struggled against invisible land market, liquidized remnant land assets and played a very important role to the reform of state-owned enterprises. It also helped to increase the revenue for local government, which accelerated the pace of urban infrastructureIn spite of the extraordinary progress made in land reserve system, problems remain in term