论我国法治评估的多元化

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1、法治中国复旦大学法学院博士研究生。 本文系研究阐释党的十八届四中全会精神国家社科基金重大项目 “司法公信力的法理要素与指标体系研究”(14ZDC013) 的阶段性成果。 参见钱弘道、 戈含锋、 王朝霞、 刘大伟: 法治评估及其中国应用, 中国社会科学 2012 年第 4 期; 孟涛: 中国大陆法治 评估运动的回顾、 述评与前瞻, 载 人大法律评论 编辑委员会组编: 人大法律评论 (2014 年卷第 2 辑), 法律出版社 2014 年版, 第 43-70 页。 参见屈茂辉、 匡凯: 社会指标运动中法治评价的演进, 环球法律评论 2013 年第 3 期; 鲁楠: 世界法治指数的缘起与流 变, 环

2、球法律评论 2014 年第 4 期; 孟涛: 国际法治评估的种类、 原理与方法, 载高鸿钧、 於兴中主编: 清华法治论 衡 (第 23 辑), 清华大学出版社 2015 年版, 第 342-367 页。 参见侯学宾、 姚建宗: 中国法治指数设计的思想维度, 法律科学 (西北政法大学学报) 2013 年第5 期; 高全喜: “法 治中国” 及其指标评估的 “后发国家” 视角, 学海 2015 年第 3 期。 参见季卫东: 以法治指数为鉴, 财经 2007 年第 21 期; 徐汉明、 林必恒、 张孜仪: 论法治建设指标体系和考核标准的 科学构建, 法制与社会发展 2014 年第 1 期。 参见孟涛

3、: 论法治评估的三种类型 法治评估的一个比较视角, 法学家 2015 年第 3 期; 朱景文: 论法治评估的类型 化, 中国社会科学 2015 年第 7 期; 李朝: 法治评估的类型构造与中国应用 一种功能主义的视角, 法制与社会发 展 2016 年第 5 期。 参见付子堂、 张善根: 地方法治建设及其评估机制探析, 中国社会科学 2014 年第 11 期; 张德淼、 李朝: 中国法治评 估进路之选择, 法商研究 2014 年第 4 期; 钱弘道、 杜维超: 法治评估模式辨异, 法学研究 2015 年第 6 期。 参见林鸿潮: 第三方评估政府法治绩效的优势、 难点与实现途径 以对社会矛盾化解和

4、行政纠纷解决的评估为例, 中 国政法大学学报 2014 年第 4 期; 杨小军、 陈庆云: 法治政府第三方评估问题研究, 学习论坛 2014 年第 12 期; 汪全 胜: 法治评估主体的模式探析, 法治研究 2015 年第 2 期。 参见戴耀廷: 香港的法治指数, 环球法律评论 2007 年第 6 期; 蒋立山: 中国法治指数设计的理论问题, 法学家 2014 年第 1 期。论我国法治评估的多元化王 浩摘 要: 我国的法治评估实践俨然形成了一场 “法治评估运动”, 但是在整体上仍然存在着 “单一性局限”,具体表现为: 指标内容上的表征主义、 功能定位上的考核主义、 评估方法上的量化主义、 程序

5、设置上的事后主义、立场选择上的旁观主义。 法治评估的单一性局限既会损害法治评估的价值, 也会戕害法治的发展。 我国法治建设的发展性特征要求法治评估的多元化, 社会的理性化也为法治评估的多元化提供了可能性。 法治评估多元化的关键在于超越法治指数和法治绩效评估的法治评估模式, 从建构主义法治评估转向现实主义法治评估。 现实主义的法治评估是问题导向的、 使用导向的和情境回应型的法治评估, 既重视评估结果的使用, 也重视评估过程的价值。关键词: 法治评估; 法治指数; 多元化; 建构主义; 现实主义近几年来, 国内学界对法治评估的研究已经形成了比较系统的研究成果, 就法治评估的背景源流、思想基础、功能

6、预期、类型划分、方法机制、评估主体、指标设计等问题进行了比较广5法制与社会发展 (双月刊)2017 年第 5 期 (总第 137 期)泛和深入的探索。 在法治评估实践方面, 作为地方法治建设的 “抓手”, 各地政府也在法治评估中积极出场,上演了一场 “法治 GDP” 竞赛。10同时, 一些智库型科研机构也推出了一系列法治指数、11司法文明指数、12法治政府评估、13司法公信力指数14等量化测评的成果。 可以说, 国内的法治评估实践俨然形成了一场 “法治评估运动”, 甚至被一些学者称为共和国法治认识的 “量化”逻辑阶段。15随着 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 中共中央关于全面推进依

7、法治国若干重大问题的决定 等一系列重要官方文件对 “法治评估” 的认可与背书16以及相关各方的积极推动, 法治评估将继续成为法治理论研究以及法治建设实践的重要内容。 然而, 虽然法治评估运动看起来呈现出 “百花齐放、 百家争鸣” 的样貌, 并已经产生了很大影响, 但是法治评估实践仍然未能有效克服其所面临的诸多困境,17从而遭到诸多批评。18总的来说, 无论是作为一个新兴的法学交叉学科的发展,19还是作为一种新型的以法治建设“抓手” 形式出现的法治实践方式, 法治评估的研究与实践都仍处于不断型塑自身的探索和演进过程之中。 因此, 通过对已有的法治评估运动进行理论总结、 批判和升华, 推动法治评估

8、研究和实践的进一步深化、 拓展和完善, 就成为法学研究者们的一项重要工作和职责。 本文认为, 为了推动法治评估的健康、 长久发展, 增强法治评估推进法治建设发展的功效, 法治评估实践应该步入多元化的轨道。 法治评估的多元化, 是由我国当下法治建设的特征及需求决定的, 而社会的理性化也为法治评估的多元化提供了基本的土壤。 认识到法治评估多元化的必要性和可能性, 有助于形成对法治评估更为丰富的认知, 能够拓展法治评估实践的视角和思路, 进而丰富法治评估实践的方法和机制, 从而推动我国法治建设的进步。为了更为系统地呈现法治评估多元化的逻辑与内涵, 本文的主要内容分为如下三个部分: 第一6法制与社会发

9、展1011 12 13 1415 16171819关于地方政府推动法治评估的综述性文章, 参见国家行政学院课题组: 法治政府指标体系与作用, 中共天津市委党校学 报 2014 年第 2 期; 周尚君、 彭浩: 可量化的正义: 地方法治指数评估体系研究报告, 法学评论 2014 年第 2 期。 参见马怀德: “法治 GDP” 比 “经济 GDP” 更重要, 法制日报 2011 年8 月31 日, 第9 版; 马怀德: 法律实施有赖于 “法治 GDP” 的建立, 人民论坛 2011 年第 29 期。 参见钱弘道等: 法治评估的实验: 余杭案例, 法律出版社 2013 年版。 参见张保生等: 中国司

10、法文明指数报告 (2015) , 中国政法大学出版社 2016 年版。 参见中国政法大学法治政府研究院编: 中国法治政府评估报告 (2016) , 社会科学文献出版社 2016 年版。 参见 上海高院发布司法公信力指数, http: / / www hshfy sh cn/ shfy/ gweb/ xxnr jsp? pa=aaWQ9NDQyMTI1JnhoPTEmbG1kbT 1sbTE3MQPdcssPdcssz 中共中央关于 全面推进依法治国若干重大问题的决定 提出, 要 “把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容, 纳入政绩考核指标体系”。 尽管对具体的考核机制存在

11、不同观点, 但这两份决定无疑成为了推动国内法治评估运动的方向性和 纲领性文件。 参见戢浩飞: 量化法治的困境与反思 基于法治评估体系实施状况的视角, 天津行政学院学报 2014 年第 4 期; 张玲: 第三方法治评估场域及其实践逻辑, 法律科学 (西北政法大学学报) 2016 年第 5 期; 刘爱龙: 我国区域法治绩效评 估体系建构运行的特征、 困境和出路, 法学评论 2016 年第 6 期。 参见陈林林: 法治指数中的认真与戏谑,浙江社会科学 2013 年第 6 期; 姚建宗、 侯学宾:中国 “法治大跃进” 批 判, 法律科学 (西北政法大学学报) 2016 年第 4 期; 李瑜青、 张玲:

12、 法治评估实践的效度 基于 “余杭法治指数” 的文本研究, 常州大学学报 (社会科学版) 2016 年第 5 期。 国内学者推动法治评估作为法学交叉学科发展的努力有以下一些表现: (1) 有学者倡议创立法治评估学, 参见钱弘道、 王朝 霞: 论中国法治评估的转型, 中国社会科学 2015 年第 5 期; (2) 有地方法学会设立法治评估专业委员会, 如浙江省法 学会于 2015 年 12 月成立法治评估研究会, 这是全国法学会系统的首个法治评估专业研究会。 参见楼杰科: 浙江成立全国首 个法治评估专业研究会, 民主与法制时报 2015 年 12 月 26 日, 第 3 版; (3) 2016

13、年 11 月, 中国法学会法治评估研究方 阵成立。 中国法理学研究会为牵头单位, 中国社会科学院法学研究所、 西南政法大学、 中国人民大学法学院、 浙江大学法学 院、 山东大学法学院、 山东大学 (威海) 法学院、 南京师范大学法学院、 中南财经政法大学法学院八家单位为首届理事单 位。 参见钟安安: 中国法学会法治评估研究方阵成立大会在京举行, 民主与法制时报 2016 年 11 月 17 日, 第 2 版。 可 以说, 国内的法治评估学至少从形式上已经呼之欲出了。部分指出并批判国内现有法治评估实践在整体上存在的 “单一性局限”; 第二部分通过梳理和分析我国当下法治建设的特征来论述法治评估多元

14、化的必要性和可能性; 第三部分在前两部分的基础上, 结合已有的相关研究成果, 尝试对法治评估的概念内涵进行新的阐述。一、 国内已有法治评估实践批判通过对已有的法治评估实践进行分析发现, 在国内法治评估实践纷繁杂多的样貌下, 其实暗含着一种未经反思的 “单一性局限”, 这种 “单一性局限” 体现在现有法治评估实践的指标内容、 功能定位、 研究方法、 程序设置、 立场选择等多个方面。 因此, 这也是现有法治评估实践存在的整体性局限。(一) 指标内容的表征主义所谓表征, 就是用一定的符号表示信息的活动过程和方式, 在科学哲学研究中, 它包含两层基本的操作: “第一, 把研究的物质或结构等研究对象以数

15、据或图像加以说明; 第二, 把这些数据或图像组织成为科学文本, 传递给科学共同体。”20而所谓表征主义, 是指科学研究中表征的异化,研究人员忽视科学实践的主体性和根本性, 将对表征的研究作为科学研究的主体和基础内容。 “以表征主义的态度和立场看待科学时, 只注意到了科学的陈述与表征, 而没有注意到科学更是一种活动和成果的交织的场域。”21在法治评估实践中, 表征主义是指法治评估只关注对法治建设之表征的测量, 而不是从法治建设所面临的现实问题出发, 没有或者无力评价法治建设的具体实践样态和效果。 国内法治评估的表征主义具体表现为以下几个方面: 第一, 法治评估更关注正式的制度建设, 基本停留于对法治基础设施的测量或者对党政机关以及部分事业单位的工作任务考核;22第二, 由对正式制度的关注自然延伸, 法治评估的指标基本上是对官方文件内容的照搬或演绎;23第三, 制度主义和文本主义的累加, 评估内容基本上都是测量法治建设的投入而少有评估法治建设的实际效果,24或者以社会公众满意度作为对效果的验证, 而没有对法治建设所面临问题的因果关系进行挖掘; 第四, 试图教条主义地实现某种法治理想模型, 人为设定法治实现的目标和时间表,25依靠体制机制的条条块块, 层层分派任务。不可否认的是, 我国法治还处于建设阶