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1、教育改革与政策教育政策执行中的委托代理问题包海芹教育政策执行是政策过程的重要环节,一项政策制定出来后,只有通过执行,才能真正发挥其对现实的指导作用,体现政策的价值目标。而关于政策执行效果的反馈信息,又是修改或终止原有政策、制定新政策的基础。因此,对于一个完整的政策过程来说,政策执行在其中起到关键性的作用。教育政策执行是指“政策的执行者依据政策的指示和要求,为实现政策目标、取得预期效果,不断采取积极措施的动态行动过程。”?教育政策执行机构的组织特性及执行人员的有关素质,直接决定着他们采取什么样的行动,是影响教育政策执行成败的重要因素。?西方政策执行研究?西方政策执行研究大致经历了三代?历来重视政
2、策制订者和执行者的行为分析,其中,第一、二代执行理论分别重视对上级长官与基层官僚分析,第三代整合的执行模式则认为执行分析必须包括所有的执行主体与参与者。但是,正如众多批评者所指出的,以往执行研究 由于缺乏明确的理论假设和分析框架,因而不能为政策制订者和高层执行人员提供有力的执行手段和工具。事实上,现代社会科学,尤其是管理学、经济学和社会学的发展,已经使人们意识到,作为理性的决策者,无论是政策制定者还是执行者,其行为都需要有相应 的激励与约束,这是保证成功执行的基本前提。现代制度经济学中的委托代理理论是分析既定条件下代理人激励问题的经典理论,笔者认为,运用委托代理理论对教育政策制定者和执行者行为
3、的激励约束分析,应当成为未来教育政策执行研究的一个重要方向。从委托代理的角度来看待教育政策,可以将教育政策的制订机构与人员看做政策执行委托人,而将政策的各级执行机构和人员看做是政策执行代理人,教育政策执行就是政策执行代理人为实现委托人所设定的政策目标,取得预期效果,而采取的各项措施或做出的执行行为。本文试图运用新制度经济学中的委托代理理论来分析教育政策执行,以期为政策执行理论提供一个全新的分析视角。委托代理是现代社会生活中的一种普遍现象,只要存在两个或两个人以上的合作性活动,就会构成委托代理关系。从字面意思理解,委托即委托他人替自己行事,而代理即代他人行事,包海芹?北京大学教育学院?袁振国著?
4、教育政策学?江苏教育出版社,? ? ? ? ?同上?。?第一代自上而下的执行模式认为政策执行必须承上级之意执行,强调上级命令的控制能力。第二代自下而 上的执行模式强调应该给予基层官僚或地方执行机构自主裁量权。第三代整合模式认为执行研究必须整合多元观点,上级长官和基层官僚都必须加以分析。参见?罗清水? 教育政策执行评估之研究以高职实用技 能班政策为例?民国? ?年博士论文?加强教育科学研究促进高等教育创新之意,委托的一方被称为委托人,而受委托的另一方则被称为代理人,委托代理是一对共生的概念。在现代社会,委托代理关系广泛存在于社会政治、经济和法律等各个领域。如公民与其政治代理人之间的关系,政治领导
5、人与其下属行政官僚之间的关系,企业股东与公司经理之间以及公司经理与员工之间的关系。同样,政府与高校、政府与各级教育主管部门,以及各级教育主管部门与其管辖学校之间的关系等,也都构成委托代理关系。微观经济学里的委托代理主要是指企业内部的委托人代理人问题。企业的所有者是委托人,企业的雇员包括经理和工人都是代理人。“所谓委托人代理人问题是由于委托人不能确知代理人的行为而产生的问题,它是指经理或工人可能追求他们自己的目标而以牺牲所有者的利益为代价”?。委托代理问题的产生与下列两个因素有关?一是委托人与代理人目标的不一致性?二是委托人和代理人之间信息的不对称性。委托人利益最大化的目标通常需要通过代理人的行
6、为来实现,但是委托人的目标并非总是代理人的目标。如企业里股东的目标在于企业利润的最大化,而经理的目标却可能是追求企业规模的扩大化和实现对企业的控制,企业员工的目标则可能是工资的最大化或在既定工资条件下闲暇的最大化。如果股东能够监督经理和员工的行为,就可以防止代理人的偷徽和卸责行为。而事实上,由于委托人和代理人之间存在信息的不对称性,委托人一般很难监督代理人的行为,因为无论是经理,还是工人,其工作的努力程度都只有自己最清楚,委托人一般很难进行监督并予以有效控制。因此,在委托人缺乏监督或委托人无力监督的情况下,公司经理和工人都有可能发生追求自身利益而背离委托人利益的行为,引发委托代理问题。在新制度
7、经济学里,委托代理问题泛指一切在委托人失察情况下代理人不受惩罚的机会主义行为。“如果代理人得知,委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着理性的无知,因而自己能采取机会主义行为而不受惩罚,那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事。”?新制度经济学认为,经济主体的利己动机是普遍存在的,代理人的利己性和委托人与代理人之间的信息不对称性,必然导致代理人利用自己的信息优势,通过降低劳动努力或采取机会主义行为来达到自身效用的最大满足。鉴于现实信息不完备的普遍性,只要存在委托代理关系,就会有委托代理问题,即代理人采取与委托人利益和 目标有差异的行动并将最终损失转嫁给委托人。委托代理问题的实质,就是解决非对称信息
8、下的代理人激励问题。在新制度经济学中,降低代理成本的方法主要有两种?一是建立和健全内部监督机制,即通过合理厘定代理契约,明确代理人的权利、义务和责任,使代理人履行合约、执行代理使命并使代理效果最大化,将其当成自己的内在需要,从而整合代理人与委托人的目标。这样有利于合理分摊委托人与代理人承担风险的责任,使代理人的报酬与其行为结果直接挂钩。二是建立健全外部监督机制,即代理人市场竟争机制,使委托代理关系由市场决定、监督、保证、评价与奖惩。?市场或退出机制可以同时对委托人和代理人形成制约。由于存在竞争性的代理人市场,当前代理人面临着很大的竞争和被替代压力,如果代理人不履行合约规定的代理责任,就会被新的
9、代理人所替代,这种潜在的被替代危险能够促使代理人认真履行代理职责。?朱善利著?徽观经济学?北京大学出版社,?望辫?肠?德柯武刚,史没飞著?制度经济学社会秩序与公共政策?中译本?商务印书馆,?以? ?孔详国?委托代理关系中的中国行政管理? 求索,?“巧? ?翻?教育改革与政策?教育政策执行中,同样也存在委托代理问题,这是因为教育政策执行中存在着与企业内部或政府机构内部委托代理问题产生的相似条件?即存在着信息不对称和委托人与代理人目标的差异。第一,教育政策制订者?政策委托人?与执行者 ?政策代理人? 的目标函数通常并不一致,教育政策委托人与执行代理人之间信息非对称状况更加严重。一般地,教育政策制订
10、者是国家或地区教育主管部门的官员,政策执行者是各级基层执行部门官员和学校管理阶层及教师。从理性人假设出发,各级政府官员和政策执行代理都是利益最大化者,其目标与上级或初始委托人不同,比如,各级政府官员可能将追求政绩与升迁,或在职消费最大化,作为自己的目标?学校领导和管理层人员可能盲目追求学校办学规模,醉心于对下属的控制?而教师则可能追求工资福利最大化以及舒适满意的工作环境和条件。第二,教育政策中,有关教育政策执行过程和执行效果的信息很不充分,委托人与各级政策执行代理人之间的信息不对称状况很严重。由于信息不对称,政策委托人对各级政策代理人的执行过程很难进行监督和控制,比如,我们很难对一名教育主管人
11、员是否尽职,或对 其在任的工作业绩做出准确判断,也很难对一名教师的教学努力程度和教学质量进行监督考核。这种情况是由教育产品的特殊性所决定的?教育产品不同于一般物品的独特之处,就在于教育生产的产品是“人”及“人的素质”。“人”和“人的素质”这类产品的考核和度量非常困难,而且考核费用相当高?同时,“人”和“人的素质”培养的效果显现通常需要很长时间,俗语说得好,“十年树木,百年树人”,教育政策执行效果之滞后、政策执行效果评价之困难由此可见一斑。教育政策执行中,信息不充分,委托人和代理人 目标不一致,以及政策执行监督的困难等等,往往给教育政策执行代理人提供各种可乘之机,使其按照自己的意向任意曲解政策原
12、意,或者不认真履行政策执行职责,导致政策执行中的委托代理问题。教育政策执行中的委托代理问题指的是“具有与委托人不同目标的政策执行代理人利用自身信息优势,采取偏离既定政策方案的行为、或各种可能损害政策委托人与受益者利益的机会主义行为” 。教育政策执行中委托代理问题 的基本表现包括各种政策缺损、政策附加、政策架空和政策浮夸等教育政策执行失效或失真的现象。政策缺损是指在委托人无法监督的情况下,执行代理人对教育政策做了部分解释与变通,比如,对上级教育政策文本和指示断章取义任意裁减,做出符合本部门、本地区和本学校利益的变动,钻政策空子,为己牟利。政策附加是指政策代理人在执行中对原定教育政策增加了其他不适
13、当的内容,使政策外延扩大。政策架空是指代理人在执行中对上级委托人政策采取阳奉阴违的态度,“上有政策、下有对策”,致使教育政策在执行过程中只是被宣传一通,做了表面文章,未被转化为可操作性 的具体措施。政策浮夸,即政策在执行过程中,被过多增加不恰当的内容,盲目扩大政策 外延,使政策的调整对象、范围、力度、目标远远超出政策原定的要求。?对教育政策执行中委托代理问题基本表现的归纳,主要参考李江源在教育政策失真的因紊分析一文中对教育政策失真表现的概 括和王国红在?论政策执行 中的政策规避一文中对政策规进的表现形式的启发。? ?加强教育科学研究促进高等教育创新这些代理问题的产生,不仅与不同层级的政策执行代
14、理人从 自身或部门局部利益出发,利用信息优势对教育政策所作的理解、过滤、主动选择和取舍等行为有关?而且还可能与政策执行的委托代理链过长、缺少信息披露机制、委托人激励不足、对代理人的惩罚不力和委托代理的结果存在着不确定性等因素有关,下面以我国教育政策执行为例对此进行分析。我国教育政策“主要由各级人民政府、教育主管部门、其他有关部门、各级各类学校及其工作人员负责执行。”?教育政策执行属于行政委托代理链条中的一个环节。教育政策的制定机构国务院和教育部可以看做是政策初始委托人,各级各类学校的管理人员和教师可以看做是最终代理人,在初始委托人和最终代理人之间,每一层级的执行机构?和人员?既是上一级机构委托
15、人的代理人,又是下一级机构代理人的委托人,具有双重身份。从中央、各部委到省级教育部门、地市级教育政策执行部门、县级教育政策执行部门,乡镇一级教育行政主管部门?学区? 和各级各类学校教育政策执行机构及人员,形成一个自上而下层层传递的教育政策执行委托代理链。我国教育行政委托代理关系和教育政策执行的流程可用下 图表示?其中,每一级政策执行机构及人员负责执行上级委托部门分配的任务,并承担相应的责任。国务院所属的分管教育行政事务的执行机关教育部,作为一种职能机关,对上受国务院行政首长的指挥监督,对下在所管辖的区域范围内行使行政管理职能,其主要职权是?实施国家有关教育的法律、指示和政策?发布有关全 国教育
16、工作的命令、指示和规章?制定全国教育事业的发展规划和计划?组织 和指导教育教学改革工作?协调、监督省、自治区、直辖市人民政府、中央 国家机关 各 部 门的 教育工图?我国教育行政委托代理关系和教育政策执行流程 图作。?县级以上地方教育行政部门包括各省教育委员会、教育厅 ?局?等。它们是主管本行政区域教育工作的部门,在本级人民政府的统一领导下,行使国家管理教育的权利,并且受教育部的领导或业务指导?。同理,县、乡、镇级人民政府设立主管教育的教育局、教育科、学区和各级各类学校和其他教育机构等,也具有相应管理权限和职责。最后,在学校中,设置以校长为首的主要行政负责人,负责学校的教学和其他管理活动,履行国家和地方各级教育行政部门制定的教育政策?同时,设置教职工代表大会,参与学校的民主管理和监督。袁振国著?教育政策学?江苏教育出版社,? 刃, ?劳凯声著?教育法论? 江苏教育出版社,?卯? ?如劳凯声著教育法论?江苏教育出版社,?男? ? ? ? 乡教育改革与政策?我国教育政策执行依附行政体系,形成一个自上而下 ?
