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1、中国文化及传媒产业政策的演变-建国六十年来,我国文化及传媒产业经历了从小到无、从无到有、从小到大、从弱到强 的发展历程,作为快速发展的“朝阳产业”,现已成为中国特色社会主义伟大事业和国民经济体 系的重要组成部分。文化及传媒产业政策则是文化及传媒产业发展的重要保障文化及 传媒产业的规范、有序、健康发展,需要文化及传媒产业政策的引导、管理、扶持和调控。 然而,我国文化及传媒产业政策的演变历程曲折而漫长,特别是改革开放以后经历了显著不 同的各个历史阶段,逐步形成了复杂的政策体系。在当今文化全球化和世界各国都十分重视 文化产业发展的大背景下,特别是目前全球金融危机还未结束,世界文化及传媒产业格局发 生
2、较多变化的背景下,系统梳理和认真总结中国文化及传媒产业政策演变的历程与基本逻辑,对 于进一步健全和完善我国文化及传媒产业政策,推进文化及传媒产业全新跨越发展无疑具有 重大意义。一、中国文化及传媒产业政策的含义与基本特点从学理上讲,产业政策属于产业经济学研究的范畴,有广义和狭义两种含义。广义而言, “产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想,同时规定各个产业部门在社 会经济发展中的地位和作用,并提出实现这些设想的政策措施”。 狭义而言,产业政策是指 国家为了鼓励或限制某一特定产业发展而采取的政策的总和。 关于产业政策,在国内外 理论界有一个基本共识:在市场发育不充分的情况下,产业政策
3、是政府替代市场而发挥的阶 段性作用,且随着经济持续发展、市场发育完善而调整变化,具有整体性、动态性、开放性 等特点。这不仅阐释了政府在产业发展中特定的重要作用,更揭示出了产业政策是一个动态 过程,在不同的历史阶段中和具体的条件背景下需要运用不同的政策思路作出调整,这就为 产业政策的演变历程中具有某种或某些内外基本逻辑提供了一种可能性支撑。所谓文化及传媒产业政策,主要是指国家权威部门制定并组织实施的旨在鼓励、规范、 扶持文化及传媒产业发展的一系列政策的总和。针对我国的实际情况,在这里需要厘清三个 问题:其一,我国的文化及传媒产业政策不仅涉及到国家文化及传媒产业总体性政策、全国 性文化及传媒产业子
4、类政策,也包括文化及传媒产业地方性政策和文化及传媒产业相关的第 三产业、服务业等政策,既涵盖文化及传媒产业核心层,又囊括了文化及传媒产业的外围层 和衍生层。可见,我国的文化及传媒产业政策是一个复杂的政策体系;其二,我国文化及传媒 产业政策的主体具有多元性和层次性,不仅体现在政府层面,还体现在执政党和立法机关等 层面,特别是执政党在决策中的权威作用;其三,我国文化及传媒产业政策手段形式多样,工具 性较强。根据政策作用途径和特点的不同,可将我国文化及传媒产业政策手段归结为行政手 段、法律手段和经济手段三种。总之,我国文化及传媒产业政策除具有产业政策一般性特征 外,还具有综合性、层次性、复杂性、地域
5、性等特点。二、中国文化及传媒产业政策演变的基本历程实际上,早在建国初期,私营文化及传媒机构的短暂存在以及公营传媒单位的企业化经 营探索也具有一定的产业属性。为缓解政府财政支出的沉重压力,1949 年 12 月,中央人民政府新闻总署即在北京召开 全国报纸经理会议研究对策,决定报纸实行企业化经营的方针。中共中央在批转这次会议的 通知中,要求“条件好的公营报纸争取自给”,“多登有益广告”、“废除予取予求的单纯报销制”。1950 年,中宣部发布了关于报纸实行企业化经营情况通报,肯定了报纸实行企业化经营 的成效,明确指出,报纸的“企业化经营方针是完全正确的,可以实现的”。 1956 年毛泽东提 出“百花
6、齐放,百家争鸣”后,当年 10 月文化部电影局在北京召开会议,提出了一整套改革电影 体制的具体方案,上海电影制片厂改组成立了上海电影制片公司,下设海燕、天马、江南三 个故事片厂;长影与北影试行以导演为中心、自由组合、自选剧本、自负盈亏的创作集体, 然而计划经济体制在全国范围内最终确立以及 1957 年的整风运动和“反右”扩大化,这场探 索迅速夭折。但这些文化及传媒业经济政策的初步探索,为以后产业化阶段的文化及传媒产 业政策制定积累了宝贵的经验。 国真正的文化及传媒的产业化阶段是从 1978 年十一届三中全会召开之后开始的,因此,我国 的文化及传媒产业政策也是从那时起步的。截至目前,我国出台的文
7、化及传媒产业全国性和 地方性政策文件与具体措施数以千计。从整个实践过程考察,其政策的演变是有序的,并遵 循了一些基本逻辑。在伴随经济体制改革和国家文化建设过程中,我国文化及传媒产业政策 从计划性管制调控演变至体制与结构性改革相结合的新政策组合、从松散粗乱的行业政策 演变至体系完善的产业政策、从区域与城乡产业隔离演变至产业联动的政策,实现了从自发 到自觉、从“全面封闭”到“逐渐开放”、从单一到多元、从由“政府主导型”向“政府与市场二元 推动型”的发展转变。大体而言,其演变历程可以分为文化及传媒市场政策酝酿期的文化政 策制定、文化及传媒市场全面推进期的政策制定、文化产业合法性建构时期的文化及传媒
8、政策制定、文化产业合法化发展时期的文化及传媒政策制定、文化及传媒产业纵深发展时 期的政策制定五个阶段。1.第一阶段:文化及传媒市场酝酿期的政策制定第一阶段的大体时间是 1978 年至 1987 年。在这十年中,改革开放虽然使文化及传媒 事业出现了复苏和空前繁荣,但文化及传媒的市场化步伐还未大幅迈开,文化和传媒的经济 属性和产业属性虽初步显现,但文化及传媒单位中计划经济色彩仍旧浓厚,国家仅出台少数 政策放松了对文化及传媒外围行业的限制,政策的基本取向体现为计划和管制。改革开放初期,文化及传媒事业的大多数领域都严格控制在党的宣传部门和文化管理部 门手中,没有任何松动的迹象。文化及传媒生产还属事业范
9、畴,还没有赋予“产业”地位,广义的 文化及传媒产业实际上也没有出现,只是与意识形态关系不密切的部分行业出现了产业化、 市场化的趋势,这些行业包括大众娱乐业、广告业、文化制造业等。既然文化及传媒生产的 主要部门还没有产业化,也就没有所谓的“文化及传媒产业政策”。然而,1979 年 11 月中宣部 发出关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广告的通知,允许刊播外国商品广告,这 是新中国第一份真正意义上对广告工作做出明确指示的文件。1980 年 2 月召开的全国文化 局长会议认为:“艺术表演团体的体制和管理制度方面的问题很多,严重地影响了表演艺术的 发展和提高,需要进行合理的改革。”会议明确提出:
10、“坚决地有步骤地改革文化事业体制,改革 经营管理制度。”随后,一些体制内的演出团体开始展开经营活动,文化娱乐场所和广告公司 大量出现,但政府却一度严令取缔营业性舞会和公共场所自发舞会,禁止收购、出售、转录 进口录音带、唱片,禁止营业性录像放映。为了加强对这些文化单位的管理,国家相继出台 了关于艺术表演团体的改革意见关于改进舞会管理问题的通知广告管理条例 等政策文件,当然这同时也为开启文化及传媒市场起到了铺垫作用。2.第二阶段:文化及传媒市场全面推进期的政策制定第二阶段的大体时间是 1988 年至 1998 年。这一阶段见证了文化及传媒“市场化”的整 体蜕变过程,政策制定着重凸显文化及传媒的经济
11、属性,从确立“文化市场”、推进文化及传媒 产业化发展到加速发展第三产业、完善文化经济政策,我国文化及传媒产业进入了初步觉醒 期,政策的基本取向体现为引导和培育。1988 年,文化部、国家工商行政管理局联合发布关于加强文化市场管理工作的通知 ,这一里程碑式的文件,正式提出“文化市场”的概念,同时明确了文化市场的管理范围、任务、 原则和方针,这标志着我国“文化市场”的地位正式得到承认;同年,新闻出版署和国家工商行政 管理局出台关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法,对报社可 以开展的有偿服务和经营活动进行规定;中共中央宣传部和新闻出版署联合发出关于当前 图书发行体制改革的若干意见
12、,进一步放开图书发行市场。1989 年,中共中央发出关于 进一步繁荣文艺的若干意见,提出了艺术表演团体“双轨制”的具体改革意见,即一轨为国家 扶持的少数全民所有制院团,另一轨为多种所有制的艺术团体。这一年,国务院批准在文化 部设置文化市场管理局,全国文化市场管理体系开始建立。 从产业政策角度分析,这一阶 段的政策措施主要体现在强化文化及传媒体制改革,出台众多经济政策。一方面,以总体性 政策为主,谋篇布局,推进文化及传媒市场化进程,规划构建文化及传媒市场、文化及传媒经 济发展的格局和体系。1991 年,国务院批转文化部关于文化事业若干经济政策意见的报 告,“文化经济”概念正式提出。1993 年
13、6 月,中央关于加速发展第三产业的决定正式 将报刊经营列入第三产业,中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。其后,国务院在 1996 年推 出关于进一步完善文化经济政策的若干规定。另一方面,从金融、投资、财税等领域, 制定并细化文化及传媒产业各个行业发展的优惠政策。国家在 1993 年出台了国家税务 总局、文化部、国家体委关于来我国从事文艺演出及体育表演收入应严格依照税法规定征 税的通知关于继续对宣传文化单位实施财税优惠政策的规定之后,国家税务总局先后 于 1994 年和 1996 年出台关于境外团体或个人在我国从事文艺及体育演出有关税收问题 的通知和关于对电影发行单位的发行不征收营业税的通知。这些
14、政策为解决文化及 传媒单位的实际经济困难起到了巨大的积极作用。1998 年,我国提出在 3 年内取消包括电 视台在内的部分事业单位政府财政拨款,明确要求电视台等事业单位在 3 年内全部实行自收 自支。于是,广播电视事业在优厚的财税减免中被成功地推向完全市场化。 3.第三阶段:文化产业合法性建构时期的文化及传媒产业政策制定第三阶段的大体时间是 1998 年至 2002 年。这一阶段是文化及传媒的产业属性急剧迸 发,并在有一定“市场化”的基础上进行“产业化”的过程,文化及传媒的外围层行业和衍生层行 业开始走向产业集群,形成了文化及传媒“市场化”和“产业化”同时推动、相互促进的局面。 这一时期,我国
15、越来越注重建构文化产业的合法性,文化及传媒产业政策的基本取向体现为 建构和规范。1998 年 8 月,文化部文化产业司成立并制定工作规则,成为第一次设立的文化产业专门 管理机构,这标志着政府确认了文化产业的合法性,并且此后不断提高重视程度。2000 年 10 月,中国共产党第十五届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五 年计划的建议,第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”和“文化产业政策”这一概念,要 求完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展。在此两个月后的 同年 12 月,国务院就推出了关于支持文化事业发展若干经济政策的通知。2001 年,中 共中
16、央办公厅、国务院办公厅也联合下发关于转发中央宣传部、国家广电总局、国家新 闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见的通知,传媒产业化步伐加 快。“文化产业”这一提法和政策在 2002 年 11 月的十六大报告中得到了深化和细化,并进一 步明确区分了文化事业和文化产业,提出要积极发展文化事业和文化产业,完善文化政策,支 持文化产业发展。至此,文化产业终于由依附于国家文化体制改革和脱离文化事业而完全浮 出水面,文化产业的合法性建构取得实质性突破。与此同时,国家也在推进文化及传媒产业法治建设,规范文化及传媒产业的管理层面。 据不完全统计,这一阶段由全国人民代表大会常委会、国务院和中央文化管理部门陆续制定 和颁发的法律法规、政策性文件或部门规章多达百个,涵盖了舞台艺术、新闻出版、广播影视、互联网、文化经济等诸多领域,如著作权法(200
