行政过程、重大行政决策实务

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1、1行政过程、重大行政决策实务行政过程、重大行政决策实务（讲课提纲）第一部分行政过程一、 “行政过程” 考察政府依法行政的新视角北京大学法学院教授、公法研究中心研究员湛中乐，于 2005 年 6 月编写了一部书-现代行政过程论 。他引用了行政过程理论的新成果，试图用这一全新的角度来分析行政过程中的行政决策、行政执行、行政监督（行政权三分制）和各种行政行为的实体、程序。从行政管理的实践看，非常有必要重新审视行政过程中的决策、执行与监督各环节中存在的问题。行政过程的概念：1、狭义的行政过程专门指行政主体在行政权力的配置、实施（运行）与受监督过程中，与行政相对人发生的相互关系，在时空上的各种表现形态，

2、从法律的关系的角度看，实行政法律关系的形成、变更与消灭过程中彼此之间的相互影响和相互作用的各种表现形式和作用。2、广义行政过程指行政主体（或公权力主体）在行政权力的配置、 实施与受监督中与其他主体 （行政管理相对人）之间所产生的相互作用、相互影响在时间和空间上的各种表现形式和状态。它是各行政法律关系主体之间通过协商、协2议作出决策、收集与发布信息、确认或认定、作出决定、执行决定和寻求救济等一系列相互作用（互动）的环节、阶段、步骤和方式等复合构成的一个动态系统。一般行政过程主要由行政决策行政执行行政监督的行政链条组成。从行政管理的角度看：“行政过程”就是行政权力的运行过程，也就是政府的行政运行。

3、国务院在十一届全国人大三次会议的政府工作报告中强调：“加快建立健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制”。同时，报告要求：决策-坚持决策的科学化、民主化，使各项政策更加符合实际、经得起检验。执行-要努力提高执行力和公信力。监督-加强对政策执行情况的检查监督，做到令行禁止。建立健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的行政运行机制，需要有相适应的行政管理体制和完善的各项制度予以保障。在体制方面：行政管理体制改革已经起步。2009 年，在中央编委的指导下，经广东省委、省政府批准，历时一年多精心制订的深圳市人民政府机构改革方案 （下称方案 ）正式向外公布，备受各界瞩目的深圳市3政府机构改革

4、随即启动。根据方案 ，改革后，深圳市政府将减少 15 个机构，精简幅度达三分之一。在探索实行职能有机统一的大部门体制基础上，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，市政府设置 31 个工作部门，并根据部门职能定位分别命名为“委” 、 “局” 、 “办” 。其中，主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门，称为“委” ；主要承担执行和监管职能的机构， 称为“局”； 主要协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能的机构，称为“办”。同时，将一部分主要承担执行和监管职能的“局”， 由承担制定政策、 规划、标准等职能的“委”归口联系，将一部分“办”交由市政府办公厅归口联系。【

5、新设机构】市场监督管理局【改革目的】理顺市场监管体制，解决工商行政管理、质量技术监督部门职能交叉、职责不清的问题，同时加强商标、版权、专利以及食品安全等执法监督，充分发挥整合优势，有力保护知识产权，强化食品安全监管责任。【职能调整】将工商局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责，整合划入市场监督管理局。不再保留工商局（物价局） 、质量技术监督局、知识产权局。各区（含管理区）不再承担知识产权及餐饮环节食品安全监管职责。4调整后，食品安全监管由目前的卫生、农业、质监、工商、食品药品五个部门负责，减为卫生、农业、市场监管三个部门负责。知识产权保护由目前的工商、知识产

6、权 2 个部门负责，减为市场监管 1 个部门负责。在制度方面：各级政府正在建立和完善各项制度。2008 年 5 月和 2010 年 11 月，国务院先后下发了关于加强市县政府依法行政的决定 ， 国务院关于加强法治政府建设的意见就加强政府依法行政做出了决定。在上述三个环节确立了多项保障性工作制度，来保证行政权力的依法行使。二、注意行政过程的“接口”在行政过程中的行政决策、行政执行、行政监督各环节“接口” ，最易出现效率、质量和责任疵点。三、克服行政过程中的“末端治理”现象加强行政过程中的决策、执行、监督各环节的事前、事中、事后的全程监督管理，实现从“行政末端治理”到“行政过程监管”的转变。如长期

7、以来生态环境治理工程或称“末端治理”工程给我们带来的启示，如果一定等到不良结果出现后再想办法，则耗费的行政成本过大，甚至无法弥补。过去不顾科学和环境保护而一味地围湖造田、开山造田，向土地要产量、要效益，结果也是得不偿失。5第二部分 重大行政决策行政决策是行政过程（行政运行）的起点，决策正确与否关系十分重大。近年来，我国在建立健全和逐步完善行政决策体制建设方面取得了一定的进步，但存在的问题也不容忽视。一、政府及政府部门重大决策的种类（一）行政决策的概念行政决策是指行政组织为实现行政目标，依照法定权限和程序，对所要解决的问题拟定并选择行动方案的过程。（二）重大行政决策的概念重大行政决策是指就决策在

8、一定行政区域内的重要性和影响大小来说的。1、涉及的利害关系人范围大小。2、决策实施的结果影响大小。3、决策成本大小。（三）重大决策的种类的种类（范围）1、提出法律法规草案，制定行政法规、规章，以及涉及群众利益或者对社会公共利益有着重大影响的规范性文件。2、贯彻党中央、国务院，上级机关、本级党委重要指示、决定的实施意见和措施。3、需要报告国务院、上级机关、本级党委或者本级人6大及其常委会审议的重大决定事项。4、制定经济社会发展的重大战略、中长期规划、年度计划。5、年度财政收支预算方案、重大财政资金安排。6、决定政府重大投资项目和国有资产处置的重大事项。7、制定城乡规划、土地利用规划、自然资源开发

9、利用规划、生态环境保护规划的专项规划。8、产业政策、区域布局的制定和调整。9、突发事件应急预案、重大突发事件应急处置措施的采取。10、土地管理、交通管理、劳动就业、社会保障、科技教育、文化卫生等方面的重大措施。11、其他涉及基础性、战略性、全局性的重大行政决策事项。二、关于重大行政决策程序目前， 全国许多省市已制定了重大行政决策程序规定。如： 湖南省行政程序规定 、 江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定 、 青海省人民政府重大行政决策程序规定 、 苏州市人民政府重大行政决策程序规定 、 本溪市人民政府工作重大事项行政决策程序规定等，这些规定都对地方各级政府及部门的重大行政决策程序做出了要

10、求。我市的市县两级政府和有关部门也都通过制定工作规则 ，7对重大行政决策程序做出了具体规定。政府及部门作出重大行政决策一般应当经过下列程序：（一）调查研究；（二）专家论证；（三）征求意见；（四）部门协调；（五）合法性审查；（六）集体讨论；（七）结果公开（含行政决定公示制度。湖南省行政程序规定规定：由行政机关作出决定的重大行政决策，决策机关应当在作出决定之日起 20 日内，向社会公布重大行政决策结果）。三、重大行政决策的几项制度（一）重大行政决策的听取意见制度听取意见制度是现代行政程序法制的基本制度。重大行政决策听取意见制度，是指行政机关在作出涉及公民、法人和其他组织权利义务的重大行政决策前，通

11、过座谈会、论证会、 听证会等各种形式听取社会公众意见。 这里的社会公众，包括一般社会公众，也包括有关领域的专家。目前，在国家法律法规层面还没有关于重大行政决策听取意见的统一规则和程序，根据行政程序法一般理论，借鉴8该领域制度建设和实践发展的国内外经验和作法，重大行政决策听取意见规则和程序应当包含以下几个要点：1、听取意见事项的确定目前，国家法律法规没有规定具体的听取意见的决策事项范围。国务院关于加强市县政府依法行政的决定（以下简称决定）和辽宁省人民政府关于加强市县政府依法行政的实施意见（辽政发200836 号，以下简称省实施意见）对听取意见决策事项范围作了原则性规定。决定规定：“制定与群众利益

12、密切相关的公共政策，要向社会公开听取意见”。省实施意见规定：“对涉及人民群众的切身利益及专业性较强、影响深远的经济社会问题，应当由政府有关领导、有关专家和实际工作者共同进行调查研究、分析论证。制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要听取人民群众和社会各届的意见，同时要认真征求人大、政协及其人大代表、政协委员的意见。”这里“与群众利益密切相关”、“影响深远”等概念也不是个严格的法律术语，实践中许多市县政府和部门出台的重大行政决策规定中都是依据这个原则明确了适用的具体事项和量化标准，这些具体事项一般都在我们前面所讲的重大行政决策的种类（范围）之中。关于“与群众利益密切相关的公共政策”，较为一致的看

13、法包括教育、医疗卫生、计9划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等领域的决策事项。2、决策事项的提前公示听取公众意见，就必须对决策事项提前公示，只有所有决策信息都充分、及时地公开，公众在发表意见时才能做到有的放矢，表达出最真实的声音，做出最良好的判断。公示一般应包括拟作出的重大行政决策事项的基本情况、可行性说明、有关统计数据、调查分析资料、论证经过、草案要点和争论点及说明、解决方案及理由等内容。全国人大在公布劳动合同法草案时，还同时公布了关于草案说明，并出版发行了劳动合同法（草案）参考 ，使得征集意见取得了较好的效果。3、听取意见的方式听取意见的方式可以是多种多样的，有调查研究、座谈会

14、、论证会、听证会、公开征求意见等方式。 省实施意见规定，“公开征求意见可以采取公示、调查、座谈、听证等方式。公示应当通过当地主要报纸、广播电视、政府门户网站、政务公开专栏等形式进行。”4、听取公众意见的效力为了提高重大行政决策的科学性和民主性，据统计，近年来，我国有 70%以上的市县政府建立了行政决策的听取意10见制度，并且听取公众意见已经成为某些重大决策的前置程序。5、对公众意见的研究处理和反馈为了保证公众参与的有效性，对群众提出的合理意见应予采纳， 对未采纳的要予以说明。 意见采纳情况要予以反馈。在反馈方式上，归纳出主要问题，在有关媒体上统一进行答复是比较切实可行的方法。此外，在建立重大决

15、策听取意见制度方面，决定还规定了应当完善决策信息支持系统，它是正确决策的前提条件，在这方面我们可以借鉴美国的网络式制定程序，它围绕一系列问题设计公众讨论程序，可以进行网上对话、评估等等。完善决策智力支持系统是指建立行政决策的专家咨询体系。（二） 、重大行政决策的听证制度听证制度是行政程序中最重要的一个法律制度。广义上的听证是听取意见的一种形式，这里采用了狭义听证的概念，特指以听证会的方式听取意见的制度。听证制度在许多法制国家很早就已经实行。听证制度涵盖了从行政立法-行政决策-行政决定的全部行政过程。我市依照国家、省的有关要求和规定，最近出台了大连市重大行政决策听证办法（简称办法，政府令第 10

16、1 号，112009 年 8 月 1 日施行） 就我市各级政府及其部门的重大行政决策如何听证，做出了具体的规定。1、听证的范围我市办法具体规定为：编制城市总体规划、土地利用总体规划、城市地名规划和道路交通规划等专项规划方案经公示有较大争议的；拟定或者修改城市房屋拆迁、农村土地征用补偿方式和标准；调整水、电、气、路桥、教育、卫生、公共交通、污水处理、垃圾处理、电视网络等公共事业收费标准；改造城市主干道路；可能对生态环境、自然及人文景观、城市功能造成重大影响的政府投资项目的立项；对居民生活环境质量可能造成重大影响的建设项目的环境影响评价；制定与公共安全直接相关、人民群众普遍关注的重大行政措施或者规范性文件；其他重大行政决策。 2、听证会的组织机关办法规定由决策机关或者提出行政决策建议的机关组织。这是一种比较灵活的设计，决策建议机关组织听证，有利于发挥其作为熟悉决策的业务部门的作用，便于提高工12作成效；决策机关组织听证，是因为决策机关对于