给创新及其正面效应

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1、2015年5月27日星期三15经济学理论周刊责任编辑： 张雁、 周晓菲联系电话： 010-67078 948 电子邮箱： g mj j x s i n a s i n a . c o m. c o mPPP 是 英 文 Pu b l i c -Pr i v a t e -Pa r t n e r s h i p的 缩写， 过去直译为 “公私合作伙伴关系” ， 其机制 创新在近年于国内引起前所未有的高度重视之 际， 有关管理部门已将PPP意译为 “政府与社会 资本合作” ， 成为文件中的规范用语。 关于 PPP 的基本概念和定义表述， 学者还 有见仁见智的争鸣， 但基本共识已比较清楚， 它 所指

2、的是在基础设施、 公共工程与公共服务领 域由政府与非政府主体合作共赢式的供给机 制。具体的运作形式， 包括 B O T（建设运 营移交） 、 T O T（移交运营移交） 、 R O T （重整运营移交） 、 B T（建设移交， 即政府 按揭式工程采购） ， 以及R C（区域特许经营， 即 连片开发） ， 等等。虽然PPP的雏形可以上溯到 几百年前欧洲就已出现的政府授予公路养护者 的 “特许经营权” ， 但其在经济和社会生活实践 中的大发展及其概念的明确化与大流行， 还是 上世纪后半期随着新公共管理运行的兴起， 在 发达经济体与新兴经济体的进一步创新发展中 出现的。把原来已习惯地认为应由政府负责

3、和 兴办的架桥修路等公共工程以及医院、 学校、 航 空港、 垃圾和污水处理场等公共服务设施， 改为 与市场机制对接、 吸引政府之外的企业和社会 资本同政府在平等合作关系框架下一起办， 其 创新的特点显而易见。 从表征看， PPP 首先形成了投融资机制的 创新， 可以将大量非政府的民间资金、 社会资本 引入公共工程与服务领域， 但其实它又决不仅 仅限于投融资模式层面的创新， 它还以风险共 担、 利益共享、 绩效升级方面的鲜明性质形成了 管理模式的创新， 并天然对接混合所有制改革 和法治化制度建设， 具有国家和社会治理模式 创新层面的重要意义。所以， 应当恰如其分地 和全面地理解与评价PPP这一制

4、度供给的伟大 创新： 它是从投融资模式， 到管理模式， 再到治 理模式贯通的新型制度供给， 特别是对于在新 历史起点上面对全面建成小康和现代化的 “中 国梦” 目标， 力行全面深化改革和全面依法治国 的当代中国， PPP 更具有不容忽视的重大现实 意义， 它至少将产生如下六大方面的正面效应： 第一， 缓解面对城镇化、 老龄化历史进程的 财政支出压力， 使政府更好地发挥作用。 对于正在走向 “伟大民族复兴” 的中国， PPP 的正面效应首先体现为： 从政府主体角度 看， 减少财政支出的压力， 提高财政资金总体使 用绩效和政府履职能力。中国正处于快速发展 的城镇化和迅速到来的人口老龄化过程中， 未

5、 来几十年内将有约4亿农村居民要转入城镇定 居， 并将新增近 2亿 6 0岁以上人口的老龄医疗 与生活服务供给需要， 静态算账至少需6 0万亿 元以上的公共工程投入， 如作动态测算， 这方面 的投入将更是大得难以想象。政府再沿用 “单 打独斗” 式思路去应对相关的城镇化、 老龄化挑 战， 注定是没有出路的， 但如能有效地调动业已 雄厚起来的民间资金、 社会资本， 以与政府合作方式形成共同供给机制， 将有效缓解上述财政 支出压力。 第二， 在公共服务供给中形成 “1+1+13” 的机制， 使进入中等收入阶段的社会公众可持 续地受益受惠。 政府履职尽责和实现现代化战略目标， 最 终是 “为人民服务

6、” ， 使社会公众得实惠， 并使这 样的受益受惠可持续。从我国社会公众主体角 度来看， 在公共服务水平逐渐提升而确有受益 的过程中， 相关的问题亦不可回避、 不能忽视： 过去政府提供服务中存在的工程超概算、 施工 期拖长、 质量出毛病、 运行管理中服务不热情、 不周到等等弊病， 已与进入 “中等收入阶段” 后 公众要求更美好生活的 “公共服务升级” 诉求形 成了明显的反差， 影响到社会生活的和谐和群 众的 “幸福感” 。恰是PPP的机制创新带来了一 种使政府、 企业、 专业机构于合作中形成 “1+ 1+ 13 ” 的公共服务绩效升级效应， 因为这一合作 机制， 是将政府的规划与政策相对优势、

7、企业的 运行管理相对优势和专门机构的特定专业领域 相对优势结合在一起， 形成风险防范与处理能 力的最优组合， 来针对性地防控与化解项目中 的相关风险。这就可望有效地克服过去司空见 惯的那些弊端， 可持续地使社会公众受益， 从而 提升公众的满意度、 幸福感。这一点在实践案 例中已有极好的体现， 并将助益于跨越 “中等收 入陷阱” 的全局性战略诉求的实现。 第三， 为一大批作为市场主体的企业打开 进一步生存、 发展的空间， 使现代市场体系更为 健全和成熟。 在我国已经壮大并在资金力量日益雄厚起 来的民间资金、 社会资本持有主体中， 一大批有 强烈发展意愿、 并在偏好类型上适合 PPP 的企 业，

8、会由此打开他们新的生存与发展空间， 并形 成在我国本土和实行 “走出去”（如 “一带一路” 战略） 之中许多的PPP项目上， 境外社会资本的 参与和多方合作互动， 这对于发展健全我国的 市场经济有积极的促进作用。应当强调， 所有 参与 PPP 的企业的基本动机与行为定位， 仍然 是 “在商言商” ， 是以市场主体 “投资取得回报” 的模式， 来形成其物质利益追求与 “社会责任” 的统一， 但企业方面必须接受PPP “盈利但非暴 利” 的原则约束。所以客观地说， 不是一切企业 都适合于同政府合作参与PPP， 比如风险投资、 创业投资、 天使投资类型的社会资本， 偏好 “快 进快出” 和 “以敢冒

9、高风险博取高回报” ， 通常不 是PPP的适宜参与者。有意愿和政府合作锁定 较长期虽不很高但 “可接受” 回报水平的市场主 体， 其实 “大有人在” 且资本规模可观。这些企 业家偏好于较长期、 甚至极长期可预期、 可接受 的投资回报， 愿意通过参与 PPP 提高生活质量 并获得发展其他事项 （包括收藏爱好、 文化活动 和从事公益慈善等） 所需的时间与闲暇， 这是市 场体系成熟、 健全的表现， 在中国特色社会主义 市场经济的发展中也不例外。第四， 联结、 对接意义重大的 “混合所有制” 改革， 促进企业改革与全面改革的实质性深化。 在中国现在特定的发展阶段上， PPP 还有 一项非常重要的、 战

10、略层面的制度创新意义： 它 直接呼应了十八届三中全会在现代国家治理、 现代市场体系方面的要求， 即混合所有制改革。 中国现代市场体系建设面临的一项 “攻坚 克难” 的改革任务是企业改革， 包括使国有企业 消除不当垄断和使非国有企业突破前后两个 “三十六条” 发布后仍未突破的 “玻璃门”“旋转 门”“弹簧门” ， 使国企、 民企两方面都健康地 “活 起来” 。在PPP的推行与发展中， 恰恰可以通过 其与 “股份制混合所有制” 的天然贯通来实现 这一目的， 因为形成一个 PPP 项目在产权方面 没有任何选择上的局限， 是在法治环境下形成 的多产权主体间的契约。最典型的即以 SPV （s p e c

11、 i a l p u r p o s ev e h i c l e s） 的形式组成特殊项目 公司来运营 PPP 项目， 公司内所有股权都有清 晰归属， 每一份标准化的股权属于明确的股东， 认定以后不会产生无法处置的纠纷 （少数纠纷 可通过法律途径解决） ， 大家可以在这样稳定 的、 可预期的法治环境下， 实现利益回报的共 赢。而且， SPV 的股权结构， 在天然具有混合所 有制特征的同时， 又天然地倾向于不使国有股 权 “一股独大” ， 因为政府股权参与的动机是发 挥 “四两拨千斤” 的乘数效应来拉动、 引致民间 资本大量跟进， 乘数越大， 相关政府工作的业绩 评价会越好， 因此社会资本、

12、民营企业的股份在 PPP 中通常会成为股权结构里的 “大头” ， 甚至 是绝大多数。显然， 这方面的突破式发展， 也将 有效淡化贴标签式、 吵得热闹但不会有结果的 “国进民退还是民进国退” 争论， 深刻、 长远地影 响中国的现代化进程。 第五， 促进 “全面依法治国” 的法治化建设， 培 育契约精神和催化专业、 敬业的营商文明。 PPP 与十八届四中全会关于 “全面依法治 国”“依法行政” 的指导方针具有天然内在的契 合， 客观上必然要求加快法治建设、 打造高标准 法治化的营商环境。因为一个个 PPP 项目， 都 需要有可预期的法治保障使作为合作伙伴的企 业产生对长期投资回报的确定性与认同感，

13、 否 则是不会自愿签署合作协议的。政府方面的 “强势” 会在 PPP 实施中得到约束： 不论政府在 前期还有多少 “主导性” 和 “特许权在手” 的强势 地位， 一旦签约 PPP， 就要以与企业相同的 “平 等民事主体” 身份依法定规范认定契约， 并按照 “法律面前人人平等” 的原则遵守契约； 假如政府违约， 也要经由法律程序 “公平正义” 地加以 校正和处理。这对于实质性地转变政府职能、 优化政府行为和全面推进法治化， 不啻是一种 “倒逼” 机制。PPP 的发展， 对法治、 契约和上述 所有这些营商文明的培育都将是一种催化剂， 对于降低交易成本、 鼓励长期行为和促进社会 和谐进步， 具有国家

14、治理现代化和包容性发展 层面的全局意义。 第六， 有利于在认识、 适应和引领 “新常态” 的当前与今后的一个阶段， 对冲经济下行压力， 优化支持经济社会发展后劲的选择性 “聪明投 资” ， 增加有效供给。 面对现阶段的经济下行， 需要特别强调投 资的作用。中国投资领域的关键问题不在于总 量和增速， 而在于结构、 质量与综合绩效。走向 经济新常态， 迫切需要把握好有助于支撑全局 的 “聪明投资” 。PPP 所关联的投融资项目， 都 属于有利于调结构、 惠民生、 护生态、 防风险、 增 绩效的选择性项目， 又配合了促改革与稳增长， 是利用混合所有制创新将 “过剩产能” 转化为有 效产能 （诸如钢铁

15、、 建材、 施工机械与设备的制 造等行业和领域） ， 会形成一大批 “聪明投资” 对 冲下行压力， 以有效供给来增加长远发展后劲， 因此， 它是在供给侧助益适应和引领 “新常态” 。 总之， PPP这一制度供给伟大创新的正面效 应非常值得注重、 发掘与期待。全面深化改革 新时期， 决策层和管理层对PPP 的高度重视、 明 确要求及立法、 示范、 培训安排的紧锣密鼓， 以 及各界对 PPP 的高度关注和积极交流互动， 已 表现出这一制度供给伟大创新在中国将迎来前 所未有的发展机遇。在我国 预算法 修订后， 地方政府负债中部分存量的替代机制和今后部 分增量的供给机制也都可以并需要与PPP机制 创新

16、对接；“新产业革命” 时代中国 “地方竞争” 中 “非梯度推移” 地可匹配于东、 中、 西部的 “连 片开发” 等创新事项， 也会使PPP在中国实践中 有望展示异乎寻常的亮色。当然， 鉴于 PPP 对 法治化条件与专业化要素的高标准要求， PPP 操作在实际生活中不可能一哄而起、 一拥而 上。但应强调： 新时期迫切需要积极地消解畏 难情绪和观望态度， 引导与鼓励 “实干兴邦”“事 在人为” 的创新取向： 把 “想干事、 会干事、 干成 事、 不出事” 的各界人士， 以高水平长期规划和 “亲兄弟明算账” 的契约， 结合成生龙活虎的 PPP 团队， 在创业创新发展中打造无愧于时代 的业绩。 （作者系华夏新供给经济学研究院院长）PPPPPPPPP P P P： 制制度供度供给创新及其正面效应给创新及其正面效应 贾 康理解中国经济新常态的关键在于， 把 中国经济进入新的发展阶段以后出现的 新特点与中国经济长期发展的内在规律、 内在趋势区分开来， 在观察新常态下经济 增长出现的阶段性特点的同时， 更要密切 关注和深入思考经济增长长期的趋势性、 规律性是否会发