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1、进一步完善我国住房制度的政策建议国家发改委政策研究室 张路鹏近年来，我国部分城市住房价格过快上涨，中低收入家庭面临日益严峻的住房困难。有效解决住房困难，保障居民享有宜居住房，促进房地产市场健康发展，是“十二五”时期经济社会发展的一项重要任务。一、我国住房制度的发展历程新中国成立以来，我国住房制度经历了福利分房、住房制度改革探索、住房市场化 3 个阶段。（一）福利分房阶段（19491978 年）新中国成立后到改革开放前，我国实行低房租实物福利分配住房制度，即公房低租金制度。在这个制度下，住房不再具有商品的属性和价值，成为一种社会福利产品，由国家统一规划、建设和分配，90%以上的城镇住房依靠中央或
2、地方财政投资建设。这既加重了各级财政的负担，也导致居民住房长期维持在较低水平。19541978 年，我国城镇居民住房水平不升反降，人均居住面积由 5.4 平方米下降到 3.6 平方米。这一阶段，虽然住房建设仍在进行，但房地产业处于停滞状态，我国还不存在真正意义上的房地产市场。（二）住房制度改革探索阶段（19781998 年）改革开放以后，我国开始探索推进城镇住房制度改革，主要方向是市场化，但在 1998 年之前，福利分房仍是住房分配的主要形式。1980 年，邓小平同志提出了“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的住房制度改革总体设想，肯定了住房的商品属性，明确了住房制度改革的总目标是实行住房
3、商品化，拉开了房改序幕。此后，相关政策得到进一步细化、充实和完善，房地产业的功能和定位逐步明确。特别是关于深化城镇住房制度改革的决定（国发199443 号）提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，首次把建立分层次、市场和保障相结合的住房供应体系作为房改的重要目标。同时，进行了全价（补贴）售房、提租补贴、土地使用权出让等试点。这一阶段，人们对住房商品属性的认识不断提高，房地产业发展较快，为全面推进房改奠定了基础。（三）住房市场化阶段（1998 年以后）1998 年，以关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发199
4、823 号）为标志，我国住房制度改革取得突破性进展，住房市场化全面展开。通知决定，从 1998 年下半年开始，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。关于促进房地产市场持续健康发展的通知（国发200318 号）进一步明确了房地产业是国民经济的支柱产业，提出逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。此后的政策基本朝着市场化方向推进，相关体制机制也随之建立起来。比如，“十一五”规划提出，“调整住房供应结构，重点发展普通商品住房和经济适用住房”。2006 年，国办发200637 号文进一步明确，“十一五“时期要重点发展普通商品住房”。在这个过程中，低收入家庭住房困难问题日益凸显。为解决这一问题，国家
5、陆续出台了相关政策措施，着力保障居民基本居住需要，一定程度上缓解了低收入家庭的住房困难。1998 年，提出最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房（国发199823 号）。2007 年，提出加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系（国发200724 号），并制定了廉租住房保障办法。2008 年，提出加大保障性住房建设力度，争取用 3 年时间基本解决城市低收入困难家庭住房及棚户区改造问题（国办发2008131 号）。2009 年，制定了20092011 年廉租住房保障规划。2010 年，提出要增加保障性住房和普通商品住房有效供给，加快推进保障性安居工程建设（国
6、办发20104 号），并就遏制部分城市房价过快上涨提出了严格的信贷政策（国发201010 号）。二、我国住房市场面临的突出问题和原因目前，我国住房市场存在许多矛盾和问题，突出表现在 3 个方面。一是房价严重脱离普通家庭购买力。衡量房价高低和居民承受能力的重要指标是房价收入比。从我国情况看，近年来，商品房价格持续高涨，已由 2003 年的每平方米 2197 元上涨到 2009 年的 4474 元，增长了 1 倍多。假设所有城镇家庭都是 3 口之家，其中两人有收入，按购买 90 平方米住房计算，20032009年我国的房价收入比分别为 11.7 倍、12.5 倍、12.6 倍、11.9 倍、11.
7、9 倍、10.2 倍、11.7 倍；按 60 平方米计算，也高达 78 倍左右。另据社科院估计，2009 年我国城镇房价收入比为 8.31 倍，农村高达 29.44 倍，85%的家庭失去购房能力。以上只是平均数，对于中低收入家庭而言，倍数会更高。而从其他国家的情况看，美国的房价收入比为 3 倍左右，日本为 56 倍，明显低于我国。二是住房供给结构失衡。保障性住房供应不足、覆盖面窄。19972002 年，我国经济适用房开发投资占住宅开发投资的比重保持在 11%以上，最高时超过 16%，从 2003 年开始下降，到 2009 年已降至 4.4%；保障性住房用地占住宅用地的比重多年来处于较低水平。中
8、低价位、中小套型普通商品房供应不足。20032008 年间，我国商品房（包括经济适用房）每套面积约为 110 平方米，而 2008 年城镇户均只有2.91 人，导致在新建住房总面积基本满足正常需求的情况下，住房套数与需求有较大差距。三是住房市场体系不健全。我国住房需求高度依赖一级市场，供应渠道和建房模式单一，房地产企业是首要开发主体。二手房市场和租赁市场发育缓慢且不规范。囤积土地（房源）、捂盘惜售、联手抬价、投机炒房等现象严重。造成上述问题的原因主要有 4 个方面：第一，住房制度改革市场化步伐过快，导致房地产业的经济功能远超其民生功能。实行住房分配货币化以来，我国房地产业逐步承担起拉动经济增长
9、的功能，特别是国发200318 号文件明确了房地产业作为支柱产业的地位，提出要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用”，“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房”，进一步强化了其经济功能。由于房地产业作为支柱产业的功能定位没有改变，作为民生产业的功能定位并不突出，各地普遍“重住房经济、轻住房保障”，商品房特别是高档住宅发展迅速，保障性住房建设进展缓慢。2009 年 10 月，全国人大关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告显示，截至 2009 年 8 月底，全国保障性住房需要地方配套的 1183 亿元资金，完成 394.9 亿元，完成率只有 23.6%。这表明，地方政府建设保障性住房的动力明
10、显不足。第二，优质资源高度集中，导致部分大城市房价预期较高。由于规划、体制等方面的原因，在政治、经济、文化、教育、医疗等诸多领域，我国地区间的资源差距较大，部分大城市集中了许多优质资源，同时也占有更多的政府投入。优质资源的高度集中，意味着更多、更好的就业机会和发展前景，必然会对全国各地乃至世界各国的人才有着巨大吸引力，从而产生庞大的住房需求，推动房价快速上涨，并且使人们形成房价持续上涨的预期。第三，收入分配体制改革滞后，导致收入水平与房价严重脱钩。房价收入比过高既与保障性住房供应不足、房价上涨过快有关，也与居民收入水平相对较低有关，目前我国缺乏协调房价与收入之间合理比例的动态调整机制。对中低收
11、入家庭而言，房价收入比要明显高于平均水平，收入与房价脱钩现象严重，这也是当前住房困难的主要表现。对于高收入家庭而言，房价收入比要低得多，而且基本没有自住需求，却有着巨大的投资投机需求，势必推动房价快速上涨。第四，财税体制和土地出让制度不完善，导致地方财政高度依赖土地收益。地方政府通过一次性出让土地未来 70 年使用权获得的收益，最终被转嫁给购房者，严重透支普通居民购买力。一些地方政府利用土地一级市场的垄断地位，控制土地供应规模和节奏，推动地价进而是房价上涨。“价高者得”的招拍挂制度，使土地资源集中流向商品房开发，保障性住房用地相对不足。第五，监管机制不完善，导致市场秩序混乱。（1）住房体系复杂
12、。我国住房包括商品房、廉租房、公共租赁房、经济适用住房等，有人统计北京的住房多达 24 种，相关政策必然过多，并导致较高的政策执行成本。（2）法律法规不健全。我国与房地产有关的法律主要有土地管理法和城市房地产管理法，但还没有住房保障和市场调控方面的专门法律，只有一些管理办法和部门规章。（3）税费负担重且税制不合理。我国涉及房地产的税种有 12 项，收费有 50 项，共计 62 项。税制“重流转，轻保有”，助长了住房投机行为。（4）市场监管不力。对房地产市场各种违法、违规行为的惩处力度明显不足，违法成本低。三、政策建议“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，进一步改善民生将成为经济社会发
13、展的出发点和立足点。为此，应着力推进住房制度创新和发展，加快建立符合我国国情、既注重效率又兼顾公平、市场化和基本保障并重的住房制度。（一）功能定位要高度重视房地产业的民生功能，逐步弱化其经济功能，以此作为制定政策、实施调控的出发点和落脚点。具体而言，围绕实现“住有所居”的目标，以保障城市中低收入家庭基本居住条件为首要任务，加大保障性住房建设力度，逐步将农民工纳入住房保障体系，形成以保障性住房为重点、商品住房健康发展的住房供应体系，满足不同收入层次居民的住房需要。（二）法律法规健全相关法律法规体系。（1）在宪法中明确保障公民的基本居住权，将其作为公民的基本权利之一。（2）清理合并现行部门规章和政
14、策，制定出台住房法或住房保障法，明确界定住房制度的目标、政府责任、保障措施等。（3）地方政府根据相关法律法规，结合当地实际，出台具体实施细则。（4）制定考核标准，将当地住房水平作为领导干部政绩考核的重要内容。（三）供给机制统一规范住房体系。简化住房类别，统一为保障性住房和商品住房两类；同步清理相关政策，降低住房制度的运行成本。大力推进保障性住房建设。不再区分廉租房、公共租赁房、经济适用房等，统一纳入保障性住房体系，实行“只租不售”政策。（1）保障对象。扩大住房保障范围，优先保障城市低收入家庭和农民工家庭，鼓励和支持中等收入家庭租赁保障性住房。（2）租金。实行市场租金，政府对低收入家庭给予补贴，
15、补贴标准为租金超过家庭收入的某一比例（比如 1/3）以上部分。（3）资金。主要来源于土地出让金和中央财政转移支付资金。同时，创新保障性住房建设投融资模式。促进商品房市场健康发展。充分发挥市场机制作用，政府尽可能不直接干预市场，主要通过法律、金融等手段进行调控。（1）拓宽房地产开发融资渠道，提高直接融资比重。（2）大力开发中小户型住房，鼓励中等收入家庭购买中小套型、中低价位首套自住房。减轻住房交易环节税负，强化二手房市场监管。（3）规范商品房租赁市场，实行租金指导价。探索发展长期住房租赁市场（比如 5 年或 10 年以上）。（四）政府职责明确界定中央政府和地方政府的住房保障职责。（1）中央政府：
16、制定相关法律法规、专项规划、重大政策，调控房地产市场，通过财政预算和转移支付等对保障性住房提供资金支持等。（2）地方政府：执行法律法规和国家规划，制定符合当地实际的住房规划和政策；推进保障性安居工程建设；对低收入家庭进行补贴；监管房地产市场等。（五）政策体系住房规划。在现有廉租住房保障、棚户区改造和农村危房改造规划的基础上，制定我国保障性住房建设中长期规划或住房建设中长期规划，各城市政府根据当地实际制定相应规划。土地政策。建立住房用地稳定增长机制，明确并逐步提高保障性住房供地比例。稳步推进农村土地征用制度改革，统一城乡土地市场。改为按年度收取土地出让金，规范土地出让金使用范围。财税政策。健全中央与地方财力和事权匹配的财政体制，减少地方财政对土地的依赖。同步推进交易环节和保有环节税制改革，合理降低交易环节税负，增加保有环节税负，扩大房产税征收范围，将非经营性房产纳入征税范围。需要强调的是：所有商品住房都应纳入征税范围，根据所处地段和合理房价确定税率。为便于推进，现阶段只对家
