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1、1浅析我国城市管理行政执法目前存在的突出问题浅析我国城市管理行政执法目前存在的突出问题作者：佚名摘要：摘要：随着改革开放的逐步深入和扩大，我国社会目前现在已然进入了转轨的 重要时期。在我国城市化迅猛发展的新形势下，我们的城市管理工作虽然有所 改善，但依然存在许多突出的，亟待解决的问题。城市管理行政执法是当前我 国城市化过程中出现的诸多矛盾的焦点所在，实现城市现代化管理，构建和谐 社会就必须加强城市管理体制改革与创新，积极创新城市管理的方式，优化城 市管理执法环境，完善城市管理体系和政策法规。关键词：关键词：城市化 人员素质 执法方式 执法环境随着社会经济的快速发展、城市建设的不断加快、外来人口
2、的频繁流动、 企业的“关、停、并、转”等因素，致使无证流动摊贩屡禁不止，成了群众投诉 的热点、社会反映的焦点，同时也成为城市管理工作的重点和难点。整治无证 流动摊贩，成为了各地城市管理者十分头疼的大事。今年以来，虽有多个城市 提出建设“不设摊城市”的设想，但收效甚微。城市管理综合执法是我国在城市 管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依 据国家行政处罚法及有关法律法规，在体制、机制、设置等方面进行了诸 多有益的试点和尝试，也取得了一些明显的效果，但是还没有从根本上摆脱管 理危机和信任危机：一方面，城市管理综合行政执法工作难于走出“整治回潮 再整治再回潮”的怪圈，新的
3、矛盾和问题又不断涌现；另一方面，城管执法 队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可，出现了各地只要进行政府行风和效能 评议，城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面，形象差、威信低的现象仍较 为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大，城市管理面 临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂。一、我国城市管理发展进程一、我国城市管理发展进程“城管”是行政执法主体的一种，它的全称是“城市管理综合执法”部门。此 类部门在各地的名称不一：有的地方叫“城市管理综合执法局”，有的地方称“城 市管理综合执法支队”。 “综合执法”又称“相对集中行政处罚权”，它的法律依据 是行政处罚法第十六条：“国务院或者经国务院
4、授权的省、自治区、直辖市 人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人生 自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 1997 年以来，地方开展“综合执法”工作，由国务院分别批准（例如广州市 作为最早的试点城市之一，开展综合执法是依据国务院法制局 1997 年月 日发布的关于在广东省开展城市管理综合执法试点工作的复函 ） 。1999 年国务院关于全面推进依法行政的决定提到“继续积极推进相对集中行政处 罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”；2000 年国务 院办公厅发布关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知 ；2002 年国 务院又发布关于进一步推进相对集
5、中行政处罚权工作的决定 。根据以上三个2文件，开展“相对集中行政处罚权”的范围，正在从试点城市走向全国。但与此 同时，城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面，对于城 管执法手段的简单粗暴，市民（特别是被管理对象）一直非议不断；另一方面， 以 2006 年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现， 频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级 政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的 抱怨形成强烈的对比时，我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。二、我国城市管理目前存在的问题二、我国城市管理目前存在的问题
6、目前，我国城市管理存在的问题主要有：第一，处罚权与管理权的分离， 人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个了处罚权以外再没有其他 任何管理职能的部门， “城管”在行政相对人眼里的形象可想而知，更不必说城管 的管理对象多是生活在社会下层的人群，例如无照经营的小商贩，广东人称之 为“走鬼”，其实是一声呼喊“走鬼来了”的简写，城管被称作“鬼”。这个俗 语，很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。第二、执法人员整体素质不够 高，法律意识不够强。执法人员的整体素质及法律意识直接关系到执法的质量 问题。目前，我国城市管理执法中运用粗暴、野蛮手段以达到严格执法目的屡 见不鲜，不按规定执法、徇私枉法现象层
7、出不穷。导致公众对法律的歪曲认识， 觉得法非为保护其权益而制定，而是强迫、压制其之根源。法律是对人们各种 行为正确与否的衡量标尺，但并非要求使用暴力或不文明的手段来达到法律规 定的要求，文明执法才是根本体现。第三、不能严格按照程序执法、权责划分 不明确。在城市管理行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政 行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法， 徇私枉法、人为剥夺当事人权利等现象，一些执法人员不亮证执法；扣押物品 不开具清单；个别人员仍然习惯于图简单，撕张罚款单了事，没有填定预定格 式的行政处罚决定书；极个别单位适用简写程序超过范围；罚款不给收据或者 以
8、其它白条代替；不制作行政处罚决定书就扣证扣照；不告知当事人享有申请 听证的权利等，也有个别单位不按规定办事，擅自低价处理没收财物，同时有 的地方存在执法不公正，没有做到法律面前人人平等。城市管理中不同等级的 行政机关、同级行政机关的不同部门之间权责划分不明确，以致遇事相互推诿、 相互扯皮，致使拖延解决问题的时间，导致执法效率、质量不高，严重影响城 市管理的进行和城市的发展。第四、城市管理行政执法缺乏有效监督。在行政 执法中，就是行政执法权在随行政权扩张后，其权力的行使者即行政执法部门 内缺乏自我约束机制，而外部监督又存在着约束不力的问题，导致整个行政执 法监督机制的运行失去应有的效能。客观地说
9、，仅内部监督力量是不够的，往 往是上级有号召，有要求才会去做。目前各地行政执法中不同程度地存在重视 突击性的监督忽视经常性的监督，重视出了问题的时候监督，忽视预防性的事 前事中监督，重视对实体法执行的监督，忽视对程序法执行的监督，重视对行 政执法个人的监督，忽视对行政执法机关的监督现象。以致公众被不文明执法 侵权或受损时不能通过有效的途径保护自己的合法权益，破坏了执法队伍的整 体形象。第五、执法人员的安全保障措施较为薄弱，被管理对象的救济途径不 够畅通。城市管理行政执法是顺应市场要求的需要而进行的，其最根本的目的 是促进城市的发展、保障人民群众的根本利益，但由于人们的法律意识不够高 及其他原因
10、，可能出现执法人员受到厉言威胁、人身攻击等现象。以致执法人3员不能够放心大胆地投入工作，影响执法活动的效能。同时，对管理对象的救 济途径也极度缺乏，在这些被管理者中绝大多数是生活无有保障的低收入人群， 当他们的行为被禁止时可能他们真的就没有了其他的谋生方式，所以，我们应 该健全相应的救济措施，帮助他们找到合法、适合的谋生方式。第六、城市管 理的要求标准与当前我国实际经济发展水平不太相符。随着改革开放的发展， 我国的经济发展的确可以用突飞猛进来形容。人民群众的生活水平也相应地得 到了提高，城市化的进程也在不断前进，但由于城市中有一大批劳动者是从农 村进城打工谋生的农民，他们的文化素养、法律意识不
11、高，能够从事的行业也 非常狭窄，因此，即使当他们触犯了法律时他们自身也可能意识不到。所以城 市管理的标准应该根据不同的对象作出不同的要求，以求与我国的实际经济发 展水平相符。第八、地方党委政府对城市管理行政执法过程中执法人员“过激 行为”和“有争议行为”的默认和支持。有的地方的党委和政府，为了追求政 绩，对于其行政执法人员在执法过程“过激行为”和“有争议行为”的默认和 支持。三、目前城市管理行政执法中存在问题的原因三、目前城市管理行政执法中存在问题的原因第一、执法对象的情况及素质问题。社会上流传着这样一段话：城管管的是穷 人，工商管的是富人，公安管的是犯人。我觉得很有道理，城市管理中矛盾最 突
12、出的就是与穷人，或者说是弱势群体之间的冲突。如小摊贩、马路菜场的菜 农以及小餐饮店经营者。不能说他们的素质差，穷人摆摊只是为了养家糊口， 而罚款、没收商品等行为势必会直接危及到个人及其家庭的生存，当人的最基 本的生存权受到威胁时，不管何等高素质的人都会采取不理性的行为，这是弱 势群体的生存权与城市环境品位权之间矛盾的反映，这种矛盾冲突的产生势必 影响到执法对象对执法工作的抵制和抗拒，也势必会导致执法环境的恶化。另 外，社会上也确实存在一部分素质差的执法对象。他们往往利用公众对弱者的 同情心理，故意虚张声势来对抗执法，导致集体暴力抗法恶劣现象的出现。第二、执法人员的心理问题。1、有矛盾心理。在城
13、市管理过程中，有的执法人 员一方面对违法违规者的行为感到厌恶，另一方面看到其生活艰辛、赚钱艰难， 觉得值得同情。但由于工作职责的要求，又不能不履行职责，因而在执法中有 时会感情用事，优柔寡断，不能依法办事、公正执法、严格执法，长期以来极 易造成违章违规现象放任自流，对城市管理工作极为不利。2、有急躁心理 。 有些执法人员在处理违章违规时，先入为主，凭主观臆断，不经过周密的调查 取证和慎密分析就急于下结论，草率处理。由于他们出于对这些行为的憎恶， 当出现违章违规行为时、便急于查处，往往容易造成失误，出现执法偏差，甚 至执法不公；或在执法过程中方法简单，缺乏耐心，态度生硬，粗暴对待违章 违规者，甚
14、至不按法定程序办案，只求急于解决问题，忽视执法程序及文明执 法，久而久之损害了整个队伍的形象。3、有消极心理。这种心理是执法人员在 城市管理工作中所取得的成绩未能被群众和媒体、社会认可，甚至遭到非议、 误解、批评和无端的指责时所发生，他们认为自己辛辛苦苦、没日没夜上路进 行管理，不但得不到群众的肯定，反而要受到责骂，甚至各种威胁及下班途中 的恐吓、跟踪，他们感到委屈和不解，考虑到自身及家人的安全，产生了多一 事不如少一事、多管不如少管、少管不如不管的心理，他们一旦产生这种心理， 就会对工作失去信心、缺乏热情，甚至产生厌烦情绪，不愿意从事城市管理工4作，这种现象很容易影响其他队员，甚至削弱整个队
15、伍的战斗力和凝聚力。4、 有自卑心理。这是执法人员因自己的身份和所从事的工作没有被尊重，取得的 成绩没有被社会或单位领导所肯定而产生的心态。特别是在经济高度发达的城 市里，人们的金钱观念、名利观念非常强，他们会觉得从事城市管理执法工作 没有意义、无所作为、难以发展，与公检法、国地税等执法人员相比，辛苦有 余、受气有加，而地位、荣誉却不如人家，从而产生自卑感。5、有胆怯心理 城市管理执法工作量大，易变性强，执勤时间不固定，有一定风险，所管理对 象文化水平和素质偏低、成分复杂，尤其是流动摊贩。有的少数民族，他们片 面地夸大我国少数民族政策，与执法人员无理纠缠、横加阻挠，有些流动摊败 经常采取“一哭
16、、二闹、三躺倒”的伎俩，往往恶人先告状、歪曲事实，以博 得一些不明真相的群众同情与支持，百般抵抗，阻挠执法人员的执法，甚至出 现暴力抗法。执法人员碰到以上情况下，怕遭到打击执行，以致产生胆怯心理。第三、信息不对称及缺乏危机应急管理制度。执法部门缺乏与公众、媒体的信 息交流，致使公众只能从非主流渠道获取片面信息，易造成公众对客观事件的 主观性误解。如：一些媒体上总是看到城管打人的报道，而没有城管人员挨打 的报道，这是一个舆论的倾向性问题。公众缺乏对执法的了解，客观上造成了 执法环境的恶化，问题不在于公众未能全面了解事情的真相而听信了执法对象 的片面之词，而在于执法问题自身，在于执法部门没有运用各方面的信息、媒 体与公众增进交流，未能主动创造机会去让公众了解执法工作，了解事件的真 相。执法部门在对待危机事件的应急处理上缺乏有效的管理机制，致使危机产生后 任其自由发展，从而导致事态的进一步恶化，严重影响了执法部门的形象和执 法环境。 第四、人治观念根深蒂固，法制观念不能深入人心。正如邓小平同志指出的旧 中国留给我们的封建专制传统比较多，民主
