环境是人类生存和发展的基本前提

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1、环境是人类生存和发展的基本前提。环境为我们生存和发展提供了必需的资源和 条件。随着社会经济的发展， 环境问题已经作为一个不可回避的重要问题提上了 各国政府的议事日程。 保护环境， 减轻环境污染， 遏制生态恶化趋势， 成为政府 社会管理的重要任务。 对于我们国家， 保护环境是我国的一项基本国策，解决全 国突出的环境问题， 促进经济、 社会与环境协调发展和实施可持续发展战略，是 政府面临的重要而又艰巨的任务。一、我国现阶段环境保护政策的政策背景环境问题不是一个单一的社会问题，它是与人类社会的政治经济发展紧密相关 的。 环境问题在很大程度上是人类社会发展尤其是那种以牺牲环境为代价的发展 的必然产物。

2、 西方国家已经进入了工业化社会，他们已在偿还工业化起步阶段以 来对环境欠下的债务。 我国正在进行社会主义现代化建设，正在经历从农业社会 向工业社会的过渡。我们决不能走西方国家“ 先污染，后治理 ” 的老路，而应该提 前把环境保护放到一个重要的位置。这既是历史的教训， 也是我们面临的必然选 择，在环境危机日益深化的情况下一种被动选择。因为环境问题已成为危害人们 健康，制约经济发展和社会稳定的重要因素。1、环境污染问题严重污染问题是人类社会面临的主要环境问题，它也是人类社会活动的必然产物。虽 然经过多年的治理， 我国环境污染加剧的趋势基本得到控制，但是，环境污染问 题依然相当严重。 据统计，200

3、4 年，全国二氧化硫排放量2254.9 万吨，比 2000 年增长了 15%。 在全国七大水系中， 根据 413 个水质监测断面记录， 只有 41.6% 的断面满足国家地表水三类标准，比2000 年下降 16.1% ，长江、珠江的水质较 好，海河、黄河、淮河、辽河、松花江的水质较差，各大淡水湖泊和城市湖泊均 受到不同程度的污染。 2004 年城市空气质量 41.4%达到二级标准，比2000 年 的 63.5% 下降 22.1%，*酸雨污染问题严重。城市噪声扰民较为普遍，7.3%的城 市处于严重或中度污染水平。 重大污染事故时有发生， 我国进入了一个环境污染 事故的高发期。 这些问题严重影响了人

4、们的生产和生活，成为制约我国可持续发 展的障碍因素。2、生态恶化趋势加剧生态环境是人类生产和生活中与之发生联系的自然因素的总和，人类的活动必然 对这些因素造成或多或少的影响。目前，我国生态环境破坏的范围在扩大，程度 在加剧，危害在加重。土地退化严重，全国水土流失面积达367 万平方公里， 约占国土面积的 38%，平均每年新增水土流失面积1 万平方公里，荒漠化土地 面积已达 262 万平方公里， 并且每年还以 2460 平方公里的速度扩展。 全国森林 面积 17491 万公顷，森林覆盖率 18.21% ，居世界第 130 位，人均森林面积列世 界第 134 位，占国土面积 32.19% 的西北五

5、省（自治区）森林覆盖率仅为 5.86% ， 乱砍滥伐现象仍屡禁不止。草地退化、沙化和碱化的面积达1.35 亿公顷，约占草地总面积的三分之一，并且每年还在以200 万公顷的速度增加。水生态系统 失衡， 2004 年，全国有 79 个城市缺水，有2340 万人口， 1300 万头大牲畜发 生临时性饮水困难。 *生物多样性锐减，野生动植物丰富区面积不断减少，乱捕 滥猎和乱挖滥采现象屡禁不止。生态环境恶化， 严重影响和我国经济社会的协调 发展和国家生态环境安全。3、入世给我国环境保护带了新挑战我国在 2001 年加入世界贸易组织，即通常所谓的入世。入世后，我们在享受权 利的同时，还要履行相应的义务。

6、发达国家会要求我们执行与之同样的高环境标 准。1因此， WTO 的一些绿色条款，有可能对我国商品出口造成影响，限制了 国内那些不符合环境标准商品的出口贸易。这就要求国内企业提高环境保护意 识，加大环境保护方面的投入， 建立环境管理体系， 持续改善环境行为， 以提高 产品的国际竞争力。 但是，高环境标准又会导致产品成本增加，降低产品竞争力， 阻碍其产品顺利进入国际市场。因此，如何协调高质量环境保护标准与产品成本 之间的关系，成为入世后我国环境保护政策面临的新挑战。4、落实科学发展观重要举措二、我国当前环境保护政策的主要内容与分析建国后相当一个时期里， 我们没有意识到环境问题的重要性，但是环境问题

7、不以 人的意志为转移。 忽视环境保护， 人类社会必将为自身的发展而付出代价。随着 环境问题的凸现，国务院于1973 年成立了环保领导小组及其办公室，在全国开 始“ 三废” 治理和环保教育，这是我国环境保护工作的开始。经过20 多年的发展， 我国的环境保护政策已经形成了一个完整的体系，它具体包括三大政策八项制 度，2即“ 预防为主，防治结合 ” ，“ 谁污染，谁治理 ” ，“ 强化环境管理 ” 这三项政 策和“ 环境影响评价 ” ，“ 三同时 ” ，“ 排污收费 ” ，“ 环境保护目标责任 ” ，“ 城市环境综 合整治定量考核 ” ，“ 排污申请登记与许可证 ” ，“ 限期治理 ” ，“ 集中控

8、制 ” 等八项制 度。1、预防为主，防治结合政策环境保护政策是把环境污染控制在一定范围，通过各种方式达到有效率的污染水 平。3因此，预先采取措施，避免或者减少对环境的污染和破坏，是解决环境 问题的最有效率的办法。 中国环境保护的主要目标就是在经济发展过程中，防止 环境污染的产生和蔓延。 其主要措施是： 把环境保护纳入国家和地方的中长期及 年度国民经济和社会发展计划；对开发建设项目实行环境影响评价制度和“ 三同 时” 制度。2、谁污染，谁治理政策从环境经济学的角度看， 环境是一种稀缺性资源， 又是一种共有资源， 为了避免 “ 共有地悲剧 ” ，必须由环境破坏者承担治理成本。这也是国际上通用的污染

9、者付 费原则的体现， 即由污染者承担其污染的责任和费用。其主要措施有： 对超过排 放标准向大气、 水体等排放污染物的企事业单位征收超标排污费，专门用于防治 污染； 对严重污染的企事业单位实行限期治理；结合企业技术改造防治工业污染。3、强化环境管理政策由于交易成本的存在，外部性无法通过私人市场进行协调而得以解决。4解决 外部性问题需要依靠政府的作用。污染是一种典型的外部行为，因此，政府必须 介入环境保护中来， 担当管制者和监督者的角色，与企业一起进行环境治理。 强 化环境管理政策的主要目的是通过强化政府和企业的环境治理责任，控制和减少 因管理不善带来的环境污染和破坏。其主要措施有： 逐步建立和完

10、善环境保护法 规与标准体系， 建立健全各级政府的环境保护机构及国家和地方监测网络；实行 地方各级政府环境目标责任制；对重要城市实行环境综合整治定量考核。三、政策科学视角下的我国环境保护政策分析我国的环境保护政策不是一项具体的政策，而是形成的一个完善的政策体系。下 面笔者将从政策科学的角度对现阶段我国环境保护政策做出具体分析。1、在政策目标取向上，重视经济社会的协调发展。政策目标是政策所希望取得 的结果或完成的任务。政策的目标取向决定了在制定政策方案过程中的价值抉 择。环境保护是我国可持续发展战略的一个具体要求，也是实现经济社会协调发 展的重要途径。 我国的环境保护政策不仅考虑环境保护目标的需要

11、，同时也注重 环境对经济系统可能造成的负担。一般来说，我国环境政策的总体战略是“ 环境 与经济协调型 ” 的，而不是 “ 环境优先型 ” 的。这一特征与我国环境政策的政策背景 相一致，我国正处于 “ 以经济建设为中心 ” 的社会主义初级阶段，在人们生活水平 不高的国情下，追求 “ 环境优先 ” 的政策取向是不现实的。2、在政策主体上，政府是政策的制定主体和执行主体。政策主体是指那些直接 或间接地参与政策制定和执行过程的个人或组织。由于各国的社会政治制度、 经 济发展状况、 文化传统等方面的不同， 各国的政策制定主体也有所差异。我国在 以政府为本位的现实状况下， 政府是社会公共事务的治理主体。我

12、国政府担当着 环境治理的重任， 一些社会团体和企业虽然也参与环境保护事业，但由于环境保 护政策已把权力基本上都授予政府，他们所起到的作用是有限的。 缺乏多元参与 的治理体系， 是我国环境保护政策执行效果不理想的重要原因。因为政府理性是 有限的，政府在制定和执行环境保护政策方面都有局限性，会面临决策失误和执 行不力的困境。正是这些局限性为社会团体和个人参与环境保护事业提供了空 间。3、在政策作用点上，注重同时从根源上预防和从后果上治理。我国“ 防治结合， 预防为主 ” 的政策表明环境保护政策既要处理已经出现的后果，更要采取措施预 防新的环境问题。 预防新的污染源出现， 可以把环境污染造成的损失控

13、制在最低 限度。而对环境污染的治理则是一种补救式措施。所以，在具体的环境保护工作 中要坚持把预防与治理二者结合起来，更好地发挥环境保护政策的作用，追求理 想的政策效果。4、在政策的实施机制上，管制性手段和诱导性手段相结合。管制性手段是政府 直接利用政策干预环境保护， 而诱导性手段是政府借助市场机制诱使企业因符合 自身利益而保护环境。 目前，管制性手段仍在我国占主导地位，价格、税收等一 些起到诱导性作用的经济手段使用得较少。而管制性手段因政府部门和官员的自 利行为会呈现 “ 软化” 现象，无法起到应有的作用。所以，从长远来看，运用经济 手段推进污染治理市场化进程是一种必然趋势。四、我国环境保护政

14、策实施中的问题与政策建议我国的各项环境保护政策在实际工作中得以落实，取得了巨大成绩。 目前，我国 环境污染已基本得到控制， 生态环境恶化的趋势也得到一定遏制。这与各项政策 的作用是分不开的，这些政策成为国家环境保护部门进行监督管理的有效工具。 以 2004 年为例，据国家环保总局统计，全年共实施环境行政处罚案件数80079 件，确定交纳排污费单位73.3 万个，共征收排污费 94.2 亿元，当年办理环境设 立项目 323264 个，环境影响评价制度执行率99.3%，“ 三同时 ” 制度实际执行项 目 78907 个，合格项目 76038 个，执行合格率95.7%，当年完成限期治理项目 数 22

15、649 项，关停并转企业13338 个。*进入 2005 年以来，又先后有圆明园湖 底防渗工程、河南冶金研究所焦作东方金铝公司电解铝技术改造项目等一批项目 因不符合环境影响评价法被叫停，并责令限期整改。 近期，因松花江污染事故国 家环保总局局长解振华引咎辞职，掀起了新的“ 环保风暴 ” 。由上可以看出， 我国的环境保护政策的执行力度是较大的。其中，这与党和政府 对环境保护工作的高度重视，以及社会各界环保意识的提高密切相关。但是，我 们也应该看到，现行政策在执行过程中也遇到了一些困难。如何认识这些问题， 并对政策做出相应调整，是环境保护政策作用得以发挥的关键。首先， 有些政策不能适应社会主义市场

16、经济发展的需要，已经不能解决现实问题。 任何公共政策都是在一定社会环境中生成和发生作用的。如果政策的环境变化， 政策也要随之改变。 我国正在经历由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转 变，而这个转变就是我国公共政策的客观政策环境，所有的公共政策都要与这一 转变相适应， 环境保护也是如此。 我国从开始实行环境保护以来，制定了大量相 关的法律和法规， 它们为我国的环境保护提供了客观法理依据，在我国的环境保 护事业中起到了不可或缺的作用。但是，随着社会经济的发展， 特别是我国社会 主义市场经济体制已经基本建立，社会经济的运行方式发生了很大转变，原有的 环境保护政策已经不能适应环境保护工作的需要。如“ 三同时 ” 制度原本是从源头上解决污染问题的重要措施。 但这些管制性措施带有明显的计划经济色彩，随着 企业经营机制的转变， 硬的预算约束机制使企业投资于治理污染设施缺乏利益上 的激励，加上政府企业信息不对称的影响，企业会采取机会主义行为， 着眼于短 期效益最大化，而尽可能减少环境方面的投资，从而使“ 三同时 ” 制度逐步失去应 有的效力。其次， 有些政策未能充分体现价值规律的要