日本90年代以来的财政政策

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1、日本日本 90 年代以来的财政政策年代以来的财政政策20 世纪 90 年代以来，日本经济陷入“资本泡沫”破灭后的长期萧条期，在这一背景下形成的财政政策，总体上讲是扩张性的。但是，日本政府十分注重财政政策的转向问题，被称为“教训”的 1997 年财政结构改革法案的出台与冻结，以及小泉首相的经济结构改革设想等，都反映了政府的这一意图。日本扩张性财政政策还能走多远?小泉改革的前途如何?无疑是大家所关心的问题，本文拟就此谈一些看法。一、日本 90 年代以来的财政政策回顾 1背景。上世纪 80 年代，日本经济在土地和股市两大泡沫(一般称“资本泡沫”)的推动下，实现了 较长时期的经济增长。在当时西方发达市

2、场经济国家中，有所谓一枝独秀的美誉。然而， 进入 90 年代后，以地价下降为导火索，资本泡沫逐步破灭，日本经济陷入长达 10 多年的 徘徊或萧条期。1990 年 GDP 增长率达 51，1993 年下降到 03，其后除 1996 年增 长 50外，其余年份增幅在 16以下，1998 年为-2.5，2001 年为-0.5。失业率由 1990 年的 21，2001 年上升为 53，为日本第二次世界大战结束以来的最高。而且， 同期日本经济出现了明显的通货紧缩。其一是 1995 年以后物价连续下跌，批发物价 1995 年以后 7 年里，除 1997 年为 06外，其余年度均为负数；消费物价虽不象批发物

3、价那 样长期下跌，也有两个年度为负数，基本上在 0 值周边波动。其二是泡沫经济时期泡沫化 了的资本严重缩水。股市缩水：日经平均指数由最高的 1989 年的 38916 日元，2000 年跌 破 10000 日元，与 1989 年相比缩水 70以上。其间，虽在 1993 年和 1999 年出现过反弹， 但均在 20000 日元以下波动，目前为 11500 日元左右；土地缩水：土地价格从 1991 年开始 连续 11 年下跌，2002 年 1 月 1 日的政府公市地价(日本中央政府国土交通省调查的价格)与 最高价格的 1991 年相比，住宅用地价格共下跌了 360，商业用地价格共下跌了 620，而

4、且在东京、大阪、名古屋三大城市圈，下跌幅度更大，同比下跌 521和 761。 2政策基调。 针对国民经济出现的长期停滞，尤其是通货紧缩，日本政府采取了以扩大国内需求为主要 目标的扩张性财政政策，这突出表现在以下两个方面。一方面，预算扩张。税收占国民收 入比重下降(由 1990 年的 274，下降到 1999 年的 221，参见表 1)。同时，财政支 出规模不断扩大。中央财政预算的债务依存度由 1990 年的 84，上升到 2000 年的 384(参见表 2)。另一方面，1992 年至 1999 年，政府共采取了 12 次以扩大政府公共投 资为中心的经济对策。采取经济政策，是在政府感觉到预算安排

5、的扩张力度仍不够，需采 取追加预算时的特殊措施，可以理解为对预算扩张的强化或补充。在 1992 年至 1999 年的 8 年里，除 1996 年和 1997 年未实施政府经济对策(这两年预算安排仍是扩张的)外，其余 6 年里每年两次，反映了日本政府对经济的担忧和“关心”程度。据估算，这些政府经济对策 共动用资金(包括增发国债和减税等)130 多万亿日元。 3主要政策措施。 日本政府实行扩张性财政政策的主要措施是扩大国债发行、减税、扩大公共投资和增加社 会保障支出等。(1)扩大国债发行。90 年代初期日本公债规模不算大，1992 年中央和地方公债余额(包括中 央和地方政府的公债，下同)，占 GD

6、P 比重为 614。但在 90 年代国债规模迅速扩大， 2002 年公债余额占 GDP 比重上升为 1396，约 14 倍。从绝对额上看，日本 GDP 约 为 500 万亿日元(90 年代用现价计算的 GDP 基本上没有扩大)，1990 年公债余额约为 300 万亿日元，2002 年为 700 万亿日元(其中中央政府国债占 70以上)，10 年增加了 400 万亿 日元，年平均增加 40 万亿日元，年均递增 9。公债余额增大速度快，无疑是大量发行公 债的结果。 表 1 日本租税负担率 (单位：) 税收 社会保障负担 合计 国税 地方税 小计 1990 17.9 9.5 27.4 11.3 38

7、.8 1993 15.4 9O 24.4 12 36.4 1994 14.5 8.7 23.2 12.2 35.3 1995 14.5 8.9 23.4 13.2 36.6 1996 14.2 9 23.2 13.3 36.5 1997 14.2 9.2 23.4 13.6 37O 1998 13.4 9.5 22.9 14 36；8 1999 12.9 9.2 22.1 13.8 35.9 2000 13.9 9.3 23.2 14O 37.2 2001 14 9.6 23.6 14.9 38.5 1997 年 美国 15.8 11.7 27.5 9.2 36.7 有关国家 英国 37.5

8、1.8 39.3 9.3 48.6 德国 25.5 3.7 29.2 25.2 54.3 情况 法国 29.8 6.5 36.3 25.7 62O 注：负担率为与国民收入相比。资料来源日日本银行国际局编国际比较统计2000 年版； 日财务省 2002 年 4 月编发的宣传材料财政的现状与今后的方针。 表 2 日本财政赤字与政府债务 中央财政预算债务依存度() 公债余额(中 央与地方政府)占 GDP 比重() 美国 意大利 1990 8.4 61.4 55.3 105.4 1991 7.6 58.2 59.5 109.3 1992 10.1 59.8 61.9 118.3 1993 11.2 6

9、3 63.4 119.9 1994 18.7 69.4 62.6 126.1 1995 17.7 76O 62.2 125.2 1996 28O 80.6 61.3 124.3 1997 21.6 84.7 59，1 122.4 1998 20 97.3 56.7 119.9 1999 37.9 116.9 54.2 118.5 2000 38.4 125 2001 34.3 128.5 2002 36.9 139.6 资料来源日财务省 2002 年 4 月编发的宣传材料(财政的现状与今后的方针)；日财务省财 务综合政策研究所编(财政金融统计日报)2001 年第 5 期。(2)减税。在 90

10、年代，日本政府除在每年实施一些临时性减税措施外，1994 年进行了一次 税制改革。其主要特点是提高消费税税率，决定从 1997 年 4 月 1 日起将消费税税率由 3 提高到 5(在提高的两个百分点中一个百分点作为地方消费税)，同时从 1995 年开始降低 个人所得税税率，1999 年再次下调了个人所得税和法人税(公司所得税)的税率。个人所得 税起征点由 300 万日元提高到 330 万日元，低税率(10)的适用范围由 300600 万日元， 扩大到 350900 万日元，最高税率由 50下调至 37。与此同时，以个人所得为税基的 地方居民税(都道府县民税和市町村民税)也采取了减税措施。一般经

11、营性法人的所得税(即 法人税)税率也由 37下调至 30。在增税减税同时进行的税制改革中，减税的力度明显 大于增税，税负呈不断下降趋势。日本税负 1990 年为 274，1999 年下降为 211， 其后略有上升，2002 年为 229。1997 年因提高消费税税率税负略有反弹，但总体上未 能阻止税负下降趋势。值得注意的是，日本政府的减税主要是针对国税的，地方税的税负 在 90 年代保持了相对稳定，甚至稳中有升，1993 年为 90，2002 年上升为 96，国 税下降幅度增大，1990 年国税税负为 179，1999 年下降为 129，2002 年为 140。 (3)扩大公共投资。扩大公共投

12、资是扩张性财政政策的重点支出项目。在 90 年代，中央财 政预算安排的公共投资支出保持了较快增长，每年比上年度增长 5左右(1997 年为 13，1998 年为-78)，其在中央财政总支出中所占比重为 1015。加上综合经济 对策等追加预算，政府公共投资规模相当可观。如 1998 年，中央财政预算安排公共投资比 上年度下降 78，但是经过两次追加预算后，公共投资支出比上年度实际增长 411。日本中央政府公共投资除一般预算安排资金外，还通过财政投融资提供资金。在 90 年代财政投融资保持了较大规模。1990 年财政投融资计划总规模为 346 万亿日元， 1999 年上升为 52.9 万亿日元，年

13、平均递增 48。由于财政投融资是有偿资金，其投向 与私人资本存在一定的竞争关系，进入 90 年代后受到批判和质疑，其增长受到了一定的抑制，近年下降幅度更大。地方政府公共投资支出规模也较大，1999 年都道府县和市町村政府预算中公共投资支出分别占 225和 113。日本公共投资主要用于交通、城乡基础设施，治山治水和社会福利设施建设等方面。由于日本政府加大公共投资力度，政府固定资产形成规模也大，1998 年政府总固定资产形成占 GDP 比重达 62，远高于欧美发达国家平均 2左右的水平。(4)增加社会保障支出。日本社会保障实行收费制，其运营原则上独立于财政，由社会福利部门管理。但这并非意味着财政不

14、承担社会保障支出，相反财政资金在社会保障制度运营中发挥着十分重要的作用。政府除负责公共救助、公共卫生医疗等职责外，对于实行社会保险制度的医疗保险、年金保险和失业保险也提供资金援助。在 90 年代，政府资金占社会保险制度给付总额的 2030。实行扩张性财政政策期间，把增加社会保障支出、提高老年人群、低收入人群的收入水平也作为重要的措施。1998 年，政府曾对低收入家庭提供7000 亿日元购物券，这在发达国家中是罕见的。90 年代各级财政社会保障支出增长较快，以中央财政为例，1990 年社会保障支出为 1163 万亿日元，2000 年上升为 168 万亿日元，10 年增加 52 万亿日元，年平均递

15、增 38。在中央财政支出中，除作为国债成本的国债费外，社会保障支出增长最快，其在中央财政总支出中的比重也由 1990 年的175，2000 年上升为 197。 二、财政政策效果及“微效”的原因分析90 年代以来日本实行扩张性财政政策，增发了 400 多万亿日元的公债，相当于 GDP 总额的 80。目前公债余额已相当于 GDP 的 14 倍。扩张性财政政策对日本经济的恢复发挥了一定的作用，在 19951996 年和 2000 年两次出现了恢复性增长。但是，90 年代日本经济呈现出复苏短期化特点。1995 年和 1996 年 GDP 增长率分别达到 15和 50后，1997 年出现了下降(-25)

16、；2000 年实现了 12增长后，2001 年又出现了下降(-05)。长期的扩张性财政政策，虽然给日本经济带来了两次暂短的复苏，但是并没有从根本上强化日本经济增长的基础，没有把日本经济推向正常的增长轨道。正因如此，在日本学术界，有人称 90 年代以后日本财政政策“微效”(即效果不大)。众所周知，日本政府善于运用经济政策，在战后经济发展过程中，各项政策的运用起到了重要的促进作用。那么，为什么 90 年代以来扩张性财政政策的运用效果不理想呢?根本原因在于财政政策运用缺乏针对性，而财政政策孤军作战，以及公共投资效率下降进一步影响了财政政策的效果。90 年代日本经济的问题主要发生在国内经济，其对外经济基本上保持了较好的态势。如