以色列的经济体制和经济改革宋国兴从 1985 年至今, 以色列的经济改革已经 进行了 14 年, 经济改革不但极大地改变了以 色列经济的运行方式和发展道路, 而且对以 色列的内外政策产生了重要的影响 那么, 以 色列原有的经济体制有什么特点? 为什么要 对原有的经济体制进行改革? 主要进行了哪 些改革? 本文试就这些问题做一些粗浅的探 讨统计数字来看, 在非金属采矿业、 水和电力工 业、 运输和通讯、 石油和天然气、 军事工业、 农 业的研究与开发等行业中属国家所有的净资 产的比例分别高达 100% 、96. 4% 、88. 2% 、82. 8% 、98% 和91. 4% 以色列的工会组织很强大, 特别是由各 个企业、 地区、 产业或行业的工会联合组成的 工会联盟不仅代表工人与资方谈判工资, 而 且拥有许多企业, 从事生产经营活动工会 联盟的企业总共有 1100 家之多, 其中包括全 国最大的运输公司、 最大的医疗保险基金和 第二大商业银行, 其经营领域囊括工业、 建 筑、 交通、 金融、 商业和社会服务行业, 等等1987 年, 工会联盟企业及其附属企业所雇佣 的工人人数占全国总劳动力的 18% , 创造了 以色列国民生产总值的21% 。
1988 年, 工会 联盟控制了全国 50 家最大企业中的 12 家, 这12 家企业雇佣的工人人数占50 家最大企 业工人总数的24% 散布在世界各地的犹太人成立了许多组 织, 以维护犹太人自身的利益并从事生产经 营活动这些组织一般包括一个国际性的由 官僚和专业人员组成的委员会、 世界各地犹 太人捐赠的基金以及在以色列国内外建立的 企事业 其中最著名的组织有耶路撒冷基金 会和犹太人代表处耶路撒冷基金会由曾担 任过耶路撒冷市市长的太德·可奈克创建, 基金会向海外犹太人募集资金, 然后为市政 当局不能或不愿投资的建设项目提供资金, 这些项目一般包括城市的美化、 文化和其他 社会设施1980 年耶路撒冷基金会的支出相 当于耶路撒冷市政府财政支出的16% 犹太一、 原有经济体制的特点与许多发展中国家一样, 在经济发展的 早期阶段, 以色列曾经建立了一种限制和排 斥市场机制, 以国家过度干预经济为核心的 经济体制 由于犹太人独特的历史和文化传 统等方面的原因, 以色列政府对经济的干预 也带有很强的自身特点 概括起来, 改革前以 色列的经济体制主要有以下两大特点:(一) 社会所有制在国民经济中占据主导地位 以色列的社会所有制主要是指资产国家 所有、 工会联盟所有和犹太人的各种社会组 织所有这 3 种形式。
长期以来, 以色列的国 有制企业占据着国民经济的命脉, 发挥着极 其重要的作用以色列的国有制企业除了政 府完全所有的垄断性的电力公司、 水资源公 司、 化学制品公司、 公司、 铁路公司和航 空公司等以外, 还包括政府通过控股公司或 以股东的身份所拥有的保险公司、 商业银行 和工商企业等除此之外, 以色列政府还通 过一些机构拥有电视台、 广播网、 全国所有的 港口和飞机场、 一家医疗网络和一家百货连 锁店即使从改革已经启动后的 1990 年的·32·人代表处向世界犹太复国主义运动组织负 责, 涉足移民、 农业开发、 住宅建设、 工业和社 会服务行业等领域早在以色列建国之前, 巴勒斯坦地区的犹太人代表处就已经创建了 两种农业集体经营组织形式: 基布兹和莫沙 夫基布兹的生产资料集体公共所有, 消费 品平均分配; 莫沙夫的耕地由各农户独立经 营, 同时在物资、 信贷和市场方面进行合作, 类似于合作社会直到目前, 基布兹和莫沙 夫仍是以色列农村的主要经营形式 二 ) 政 府 几 乎 控 制 着 经 济 活 动 的 各个方面 以色列虽然是一个小国家, 但从政府财 政收支占国民生产总值的比例来看, 它的政 府却是一个名副其实的 “大政府。
1980～1985 年, 以色列政府的财政支出一直占国民 生产总值的 70% 以上 在财政支出中, 转移 支付又占了很高的比例, 1982 年, 财政转移 支付占国民生产总值的比例高达31. 8% 军 费开支是财政支出中的另一个大头, 一般情 况下, 每年的军费开支占国民生产总值的20% 左右, 有些年份, 军费开支甚至占国民生 产总值的 40% 以上, 庞大的财政支出必然加 重整个社会的税收负担, 例如: 1982 年政府 的税收收入占国民生产总值的 48% , 1987 年 对最高收入组别课征的个人所得税的税率达 到 52. 8% 即使如此, 仅靠税收仍难以平衡 政府的预算以色列政府财政收入的其他来 源还包括他国政府主要是美政府和私人的赠 款、 面向国内外的借款、 政府企业和其他政府 资产的收入等在以色列, 政府统一规定了基本食品、 公 共交通、 医疗和教育等商品或服务的价格, 同 时政府负责为相关企业或机构提供价格补 贴例如, 政府为大学和公共医疗保险机构 提供开支的一半, 反过来, 政府要求他们遵守 有关收费的政策规定, 而且政府在确定这些 机构雇员的工资和福利标准方面也起重要作 用。
由于这个原因, 大学和医疗保险机构在以色列也被称为半政府机构以色列政府也 规定汽车和其他一些大宗商品的标准价格, 在严重的经济危机期间, 政府会进一步扩大 价格管制的范围, 甚至可能统一规定工业原 材料的价格 以色列政府对货币的资本市场实行严格 的管制, 这主要表现在: 第一, 政府通过直接 拥有或控股等方式使商业银行变成了它的附 属物, 中央银行不仅统一规定各种金融工具 的期限和利率, 而且也统一规定各商业银行 服务性收费的标准; 第二, 政府几乎把全部社 会资金统筹纳入到了财政预算渠道, 根据政 府的有关规定, 长期储蓄特别是机构养老金 储蓄必须投资于政府债券, 此外, 由于政府对 商业银行吸收中的长期储蓄规定了高达 60～ 80% 的准备金率, 所以, 这些储蓄资金实际 上也流向了公共部门; 第三, 政府确定优先发 展的地区和产业, 并确保这些地区和产业优 先获得资金, 一方面, 政府把通过发行债券所 筹集到的资金, 除一部分用于弥补财政赤字 外, 其余全部作为财政发展基金用于支持重 点地区和产业; 另一方面, 如果商业银行将其 所吸收的长期储蓄资金投向特定的、 经过政 府有关部门事先批准的投资项目上, 以色列 银行(以色列的中央银行) 将部分减免对这部 分资金的储备金要求; 第四, 严格控制国外资 本, 不允许一般公司和个人直接从国外借款, 仅对进出口商开放短期国际资本市场, 大型 企业经过政府的特许后, 可以从国外获取长 期贷款, 但这种情况比较罕见。
以色列政府对经济的过度干预还表现在 推行贸易保护主义等方面 以色列国的创建 者认为生产和消费总是不对称的, 只有通过 对本国产品的人为保护, 才能创造更多的就 业机会所以, 以色列政府长期实行贸易保 护主义, 对出口商品和出口商实行优惠政策, 对进口商品施加关税和非关税壁垒由于以色列原有的经济体制具有上述一 些特点, 所以, 一些以色列学者曾经认为他们·33·的经济属于社会主义或半社会主义经济( 实 际上他们指的是传统社会主义的集中计划经 济)的确, 从政府对经济的过度干预甚至管 制等角度看, 改革前, 以色列的经济与传统社 会主义计划经济有相似之处但稍加分析 后, 也不难发现, 以色列的这种 “社会主义经 济与中国、 前苏联、 东欧等国家一度实行的 计划经济之间有一些重大区别, 难以等同看 待如果我们不讨论社会制度或政治体制的 差异, 仅从经济上来看, 这种区别主要表现 在: 第一, 以色列的私人经济一直比较发达, 从就业结构上看, 1984 年, 从事私人经济的 劳动力占劳动力总数的 60% 以上, 而从资产 所有权的结构上看, 私人经济也要占 48% ; 第二, 以色列具有比较成熟的市场, 在正常时 期, 有许多商品的价格由市场供求关系调节, 即使在政府干预的领域也没有完全摈弃市场 机制; 第三, 以色列经济不是封闭的, 虽然改 革前存在许多关税和非关税壁垒, 但进出口 额占国民生产总值的比例一直比较高。
犹太复国主义运动的领袖们非常反感巴勒斯 坦地区犹太殖民者的利润动机, 著名领袖亚 瑟·鲁宾曾断言: 凡商人们认为最有利可图 的事情, 对以色列的建国努力来说总是最没 有益处的所以, 亚瑟·鲁宾明确主张在农 业开发等领域必须排除利润动机 由于不能 考虑利润目标, 那么在建国前, 一些建设资金 的配置就只能由犹太复国主义运动组织的各 种机构, 如犹太人代表处来进行, 在建国后就 由政府来进行了保持并光大犹太人的宗教和文化传统, 是犹太复国主义意识形态一个十分重要的内 容, 而经济领域中的一些制定安排也体现了 这一点例如, 按照犹太教义, 星期六是 “安 息日, 在这一天人们应该停止工作安心休 息然而, 唯利是图的私人企业很难严格遵 守教义, 在安息日关门停业 所以, 政府和其 他社会机构认为有必要由他们出面创办和掌 管一些对社会生活有较大影响的企业 这也 许是社会所有制在以色列经济中占较高比重 的原因之一 即使在1998 年, 当政府准备出 售国有以色列航空公司的股份时, 决定仅出 售全部股份的49% , 另外51% 的股份由政府 掌握交通部长对此举的解释是: 只有这样 才能保证以色列航空公司是犹太人的航空公 司, 才能保证在安息日不飞行。
这里应该指出的是, 由于犹太复国主义 运动的先驱者大多生活在欧洲, 社会主义思 想对他们多少有些影响, 所以, 犹太复国主义 意识形态里也搀杂了一些社会主义的东西 例如, 工会最初创办的目的就是为了让工人 直接占有生产资料, 从而达到消除贫富两极 分化, 实行社会公平的目的而基布兹这种 农业集体经营组织形式, 则更直接地反映了 社会主义思想的影响二) 理论界和政府主管部门关于政府干 预与市场调节的思想 50、60 年代, 以色列经济学家几乎一致 认为, 政府可以比市场更有效地配置资源二、 原有经济体制形成的原因以色列原有的经济体制是在十分特殊的 背景下形成的, 具体讲导致这种经济模式形 成的原因主要有以下几个方面:(一) 犹太复国主义意识形态 犹太复国主义意识形态对以色列建国后 的经济制度和经济政策具有十分重要的影 响例如, 犹太复国主义运动的先驱者认为 土地是立国之本, 必须想方设法尽可能多地 占有巴勒斯坦地区阿拉伯人的土地为此, 他们主张土地社会所有, 因为他们担心在利 润动机的驱使下, 犹太私人土地所有者会将 已经占有的土地重新卖给阿拉伯人, 而且他 们认为土地私有制会导致房地产价格上升和 过度城市化, 从而不利于犹太人回归巴勒斯 坦。
时至今日, 以色列土地的 94% 仍属国家 或其他社会组织所有, 这是以色列广泛建立 社会所有制的一个重要的基础 又例如, 早期·34·有3 位著名经济学家指出:“如果持续进行有 效率的市场干预, 可以降低投资者所需要的 风险回报⋯⋯ 由于资本市场不发达, 所以政 府干预是有必要的⋯⋯ 实际上, (政府干预 的) 多数缺点是与政府对投资和储蓄水平的 影响相关的 为了使政府的干预能够在提高 经济效率的同时造成最少的损失, 必须选择 适当的干预方法来影响储蓄和投资的规模而 又不造成扭曲①以色列银行认为, 最有利可图的投资项 目, 从国家整体的角度看, 不一定是最好的, 所以要控制资本市场它还认为:“经济目标 和国家的长远利益有时是不协调的, 政府应 当引导资源, 以满足经济中优先部门的需要 在很多情况下, 信贷是促进资源流动的最主 要的工具, 因此, 对信贷主要方向的引导在相 当大的程度上影响着资源的配置②(三) 经济发展的内外环境 以色列宣布建国后的第二天就爆发了第 一次中东战争, 其后, 以色列和阿拉。